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中国古代巡视监察制度的历史考察及其启示
开展巡视工作是加强党内监督,推进党风廉政建设的重大举措。中国历史源远流长,积累了治国安邦的丰富经验,在历史上发挥过重要作用的巡视监察制度,就是其中一项重要的历史文化遗产。深入研究我国古代的巡视监察制度,学习借鉴先哲的吏治经验,对于做好新时期巡视工作,具有重要的现实意义。
巡视制度是中国古代行政监察制度中的重要组成部分。由封建帝王或中央监察机构经常性地派遣特定的监察官员巡察地方的巡视制度是中国几千年封建社会行政监察制度史上极具特色的内容之一。从性质上讲,它是建立在封建君主专制制度的基础之上,其直接目的是为以皇权为代表的封建统治阶级的利益服务的,但是从这一制度实施的客观效果和实际运行过程来看,巡视制度在某种程度上对惩恶除奸、匡扶正义、反腐肃纪和吏治清明等方面起到了积极的促进作用。因此,从历史中汲取有益的经验为我党今天的巡视制度的进一步完善和发展具有一定的积极作用。
一、中国古代巡视监察制度的历史考察
中国古代巡视制度的发展经历了较为漫长的历史过程,其孕育于原始社会,初步形成于秦汉,逐渐完备于唐宋,强化于明清,历代相沿,经久不衰,自古就是统治阶级巩固其统治地位,强化提升其统治能力的有效监察手段之一,而且在世界上也是独树一帜,具有中国传统文化的鲜明特色。
巡察制度最早可追溯到原始社会尧、舜、禹时期,这一时期的主要巡察方式是天子巡狩制,也就是天子亲自对所属地域范围内进行的巡察,以考察地方诸侯的政绩和公德。尧命舜摄政后确立了“五载一巡狩”制度。这一制度成为后世巡察制度的历史渊源。奴隶社会时期,夏、商、周三代基本上都沿袭这一制度。到了封建社会的战国时期,又有了“巡行”、巡县制度,国君、相国、郡守都可以巡视地方。秦始皇统一六国后,也十分重视对地方进行视察,先后五次“巡行”,以加强中央集权的封建专制统治。
汉朝时,汉武帝创设了对地方监察的刺史制度,采用巡视的方法监察郡县,开始了中央政府的监察官员巡察地方的先例。汉武帝把全国划分为十三部,每部设立一名刺史,共十三名刺史。刺史的工作方法是“乘传周流”(“传”指公家驿站的马车;“周流”意为到处巡视)。刺史的职责被武帝钦定为《六条问事》。刺史定期巡察所辖的郡国,称为“行部”,监察郡守、国相、诸王不法行为。同时,汉代还有督邮察县制度,就是在郡级地方政府中增设督邮一职,采取巡部的方式,掌管县内官吏的监察。
魏晋南北朝时期,御史台成为独立的监察机关。各国的中央政府不定期地派遣御史巡察地方官吏,并赋予御史“风闻言事”的权力。隋朝仍沿袭御史台制度,监察御史代表皇帝出巡地方,监察郡县,保证了中央集权的统一性。
唐朝,巡视制度发展到了成熟时期。随着中央集权的不断增强,监察制度逐步完善,设立了“一台三院”。即中央最高监察机关“御史台”,专司监察之职,直接受皇帝控制,任务是“掌以刑法典章纠正百官之罪恶”。“御史台”下设台院、殿院、察院,共司监察而各有侧重。在“一台三院”的体制内,各部门职责明确,互相配合,对吏、户、礼、兵、刑、工形成分察制度。唐朝巡视制度发展形式多元,分工明确,制度完备,为以后朝代所效仿。
宋朝时期,地方监察机构总称为监司。皇帝可以通过监司出巡制来控制地方官吏。宋代规定,监司要在一年(或二年)内巡遍所辖地区,规定出巡时的随从人员以及出巡时在地方上的逗留时间,“无公事