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中国区际自治法制比较
西南民族学院法学院杨华双
内容提要:民族自治地区和特别行政区是我国依法自治的特殊地区。国家在主权统一的前提下,赋予自治地区相应的自治权力,因而二者的法制较之我国一般地区有某些相同的基础;又由于二者自治的性质不同、法源不同,手段不同,使其法制呈现鲜明差别。
关键词:民族自治地区民族区域自治法特别行政区特别行政区基本法
依照宪法和相关法律的规定,我国目前实行区域自治的有两类地区:民族自治地区和特别行政区。上述地区自治制度的建立和实施,充分体现了具有中国特色的政治制度,也是中国解决民族问题和历史遗留主权问题的法制建树。
随着香港、澳门特别行政区的相继回归,近年来研究港澳法律制度与内地法制比较的相关著述越来越多,内容多是关于中国区际刑法、民商法的比较研究或冲突准据法的建议。本文试从另一角度,即自治的角度,比较分析内地民族自治地区与港澳特别行政区的法制异同。
法制体系比较
民族自治地区的法制体系构成主要是:宪法、民族区域自治法、国家法律、自治立法(包括自治条例、单行条例、法律变通、补充规定等)。特别行政区的法制体系构成主要是:宪法、少数特定全国性法律、特别行政区基本法、基本法授权保留的行政区原有法律、自治立法。
(一)宪法是自治地区的根本法律渊源
宪法是国家的根本大法,它规定了国家制度和社会制度的基本原则,具有最高的法律效力。宪法确立民族区域自治制度和特别行政区制度,首先是国家主权的法律要求,反映了上述制度是国家政治制度的重要组成部分。
民族问题是日益突出的世界性的问题。我国是多民族国家,民族团结、各民族共同繁荣是国家长治久安的必要前提。实行民族区域自治,保障各少数民族的合法权益,促进民族地区的发展,反对民族分裂,是维护国家主权统一的坚实基础。
特别行政区实行“一国两制”前提下的自治,是中国完美解决历史遗留主权问题的创举。香港、澳门的平稳回归并逐步走向高度自治,更是进一步维护和发展了中国安定团结的政治局面。香港、澳门的回归不但是一次主权、治权和政权的转移,更是法制根本规范的转移。这个事实不应被特别行政区基本法中“港澳原有法律基本不变”所掩盖,因为在港(澳),原有的、以英(匍)国国会立法和英皇特权立法为依归的根本规范,已由一个以《中华人民共和国宪法》为终极依据的根本规范所取代。①
(二)自治基本法具有仅次于宪法的地位
根据宪法,国家制定了落实民族区域自治制度和特别行政区制度的基本法律,即《民族区域自治法》、《香港特别行政区基本法》和《澳门特别行政区基本法》。
这三部由国家最高立法机关制定的基本法律,其法律地位和效力仅次于宪法,是宪法相关原则的重申和相对细化,确立了自治地区政治、社会、经济各项制度的基本原则,因而在自治地区具有“小宪法”的地位,其他任何自治法律,都不得与之相抵触。②
纵观这三部自治基本法,在体系上十分相似,都是由“序言、总则、正文、附则”所构成,这和我国其他法律是不一样的。除了宪法和这三部自治基本法,其他法律没有专门的序言部分。设立序言,体现了上述法律的特殊性。它是重申宪法主权统一精神的需要;是铭刻特别行政区之划时代的重要历史意义的需要;是突出该地区重要政治战略地位的需要;是体现“基本法”重要地位的需要。
一般法的适用不同
一般法(在港澳称“内地法律”)是指除了宪法(及宪法性法律)之外的刑事、