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如何区分公益拆迁与商业拆迁
规范地说,公益拆迁就是公共利益征收。由于公共利益征收与商业拆迁都包括一个物理过程的拆迁过程,因此本文不会咬文嚼字地区分征收与拆迁在内涵上的天壤之别,而会在方便读者阅读理解的初衷下,将公共利益征收简称为公益拆迁,从而与商业拆迁形成泾渭分明的对比。
当然,公益拆迁与商业拆迁的明显区别绝对不在于名称的差别这么简单,否则,实践中就不会有大量有关混淆公益拆迁与商业拆迁的明知故犯或者不明就里的现象产生了。
区分公益拆迁和商业拆迁是很有意义的,也极有必要。因为这两种迥然不同的拆迁所贯穿的法律关系不同、对公众的意义也不同。首先,在法律关系方面来说,公益拆迁是一种受公法调整的上对下的法律关系,由代表国家行使公权力的具体行政机关主导;而商业拆迁则是一种由私法调整的平等主体之间的法律关系,行政机关不得对这类拆迁行为进行干预。其次,对于公众来说,面对公益拆迁时,公众没有话语权,只能接受拆迁行为。当然,公益拆迁的进行应当以对公众进行合理补偿安置为必要条件;商业拆迁由于没有政治力量的参与,是一种纯粹的民事法律关系,因为公众有权决定是否同意拆迁行为的实施,而在补偿安置方面也强调公众与开发商之间的自由议价。
值得额外交代的是,公益拆迁在我国的法律体系中是有法可依的:
①我国《宪法》第10条:“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”;第13条规定:“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿”;
②《土地管理法》第58条规定:“有下列情形之一的,……可以收回国有土地使用权:(一)为公共利益需要使用土地的;……”;
③《城市房地产管理法》第19条规定:“国家对土地使用者依法取得的土地使用权,……在特殊情况下,根据社会公共利益的需要,可以依照法律程序提前收回……”;
④《国有土地上房屋征收与补偿条例》第8条规定:“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要,有下列情形之一,确需征收房屋的,由市、县级人民政府作出房屋征收决定:(一)国防和外交的需要;(二)由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要;(三)由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要;(四)由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要;(五)由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要;(六)法律、行政法规规定的其他公共利益的需要”。
商业拆迁较之公益拆迁的法律地位略微尴尬,因为随着旧的《城市房屋拆迁管理条例》废止,商业拆迁变得无法可依,而只能是依照其民事法律关系的实质去推断它的适用选择是民事法律规范,如民法通则、物权法、合同法等。
从某种程度上来说,法律依据的有无是区别公益拆迁与商业拆迁的关键切入点之一。之所以持如此观点,是从区分公益拆迁与商业拆迁的本意出发的——防止地方政府与开发商联手僭越公共利益之名目而实质为商业开发拆迁。在这个过程里面,公共利益是核心,把握好了公共利益,并将公益拆迁的目的条件严格限制在公共利益方面,就能防止“挂羊头卖狗肉”的现象肆意出现了。而对公共利益的界定,正是从约束公共利益的法律规范本身出发,并在个案有需要的情况下进行适当解释与认定。
那么