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审计研究简报
第6期
(总第189期)
审计署审计科研所 2009年9月15日
南宋审计院创新启示录
——兼议宋代审计的探索与实践
据《宋会要》记载,南宋建炎元年(公元1127年),高宗下诏,将太府寺诸军诸司专勾司,改名为太府寺诸军诸司审计司,亦称太府寺诸军诸司审计院。以南宋审计院为代表的宋代勾院审计,开创了中国古代审计的新纪元。认真总结南宋审计院以及宋代审计的经验教训,特别是总结宋代审计极其复杂现象背后极具创新的探索性实践,很有借鉴意义。
一、南宋审计院与复杂的宋代审计机构
南宋审计院,一般指南宋时期隶属于太府寺的诸军诸司审计院,但从南宋审计院制度的角度来考察,还应包括隶属于总领所的审计司。南宋审计院制度实际上起到了南宋审计核心的作用,它与隶属户部的专职审计机构一起,共同构成了南宋审计的基本架构。南宋审计院的出现,也是南北宋审计的重要分水岭。北宋
审计主要以三司审计和比部审计为主,北宋前期主要是三司审计,后期则主要是比部审计以及户部隶属机构的专职审计。南宋审计院审计与北宋审计有着天然的历史渊源,太府寺诸军诸司审计院就是由北宋三司的马步军专勾司、诸军诸司专勾司直接演变过来的。
(一)南宋太府寺与诸军诸司审计院。
宋初未设太府寺。元丰改制后废三司,户部成为最高财政机构。随着户部财权的不断增大,到南宋时,太府寺已成为掌管天下财富的重要财政经济部门和经济监督部门。南宋的太府寺和司农寺,从理论上说,都应当是户部理财体制中的外围职能系统,然而实际在很大程度上已经成为与户部齐名的重要财政部门。
据《宋会要辑稿》和《文献通考》载,太府寺所属“官司二十有五”,南宋的税务监管机构大都集中在太府寺。这些税务监管机构或叫“务”,如负责收京城商税的商税务;或叫“场”,如负责收石炭交易税的石炭场,等等。特别是“务”作为市场管理和税收机构,发展得非常迅速。它们都可以看作是中央的直属税务机构。
太府寺所隶“场”“务”众多,时称“忙卿”。在宋代官制复杂,虚职、闲职众多的历史背景下,隶属太府寺的诸军诸司审计院的审计工作量之大,也完全可以想见。对拖欠税收的勾考追补,是南宋审计院经常性的审计内容和非常重要的审计项目。相比北宋三司审计,南宋审计院的作用肯定要大得多。
(二)南宋总领所及其下设机构审计司。
南宋的总领所,是宋代随军转运使制度与中央财政机构相结合的产物。
南宋的财政预算,初期大致分为中央预算、路分预算和州军预算三级,后期则由于军费独立预算而发生重要变化。后期变化的主要原因就是总领所制度的正式确立。总领所成为一个专门负责军费收支、监察的单独系统。
南宋初期,总领所主要的职责与权力,就是向皇帝反映军队动态,掌控军需和“节制诸军”。这时的总领所实际上还是中央户部的派出机构。总领所的下属机构,包括粮料院、审计司,大都以户部的名义设立。这时的总领所审计司,总体上还是应当属于户部系统的专门审计机构之一。
宋绍兴十一年(公元1141年)5月,南宋设立三大总领所,即淮东、淮西、湖广总领所,这时的总领所已经拥有了独立的征税权和税收支配权。总领所的审计司专门负责军队的财政收支等的审计工作。
(三)北宋初期的三司与三司审计机构。
宋朝初年(公元906—1068年),中央政府设中书省、枢密院与三司。中书省是中央最高决策机构,枢密院是中央最高军事机构,中书省与枢密院号称“二府”,分别直接对皇帝负责;三司是主管财政的最高机构,包括盐铁、度之、户部三司,其长官三司使时称“计相”。
三司审计机构众多,诸如三部勾院、都磨勘司、马步军专勾司、都主辖支收司、拘收司、都理欠司、都凭由司等。
(四)北宋后期的刑部、户部及其审计机构。
元丰改制后,三司财政体制被废除,由户部取而代之。隶属户部的都拘辖司“总领内外财赋之数,凡钱谷账籍,长贰选吏勾考”,曾被废除,后又重置。其间,提举账司、催辖司、太府寺等机构互相勾考。
北宋后期,相对户部审计来说,主要的审计任务是由刑部下属的比部承担的。比部负责审计中央及地方账籍和国家财物的出纳事宜。刑部是司法性机构,比部的审计独立性比较强。
二、南宋审计院的创新是宋代审计探索的必然选择
南宋审计院作为中国古代审计史上第一个、也是唯一一个以“审计”命名的国家审计专职机构,具有里程碑的深远意义。宋代勾院审计,经历了北宋的继承与探索,到南宋审计院的出现与发展,实现了中国古代审计史上最伟大的创新。这个创新的历史价值性,既表现为前无古人的开创性,也表现为以后的中国古代史中始终没有再现的唯一性。
关于南宋审计院的名字,人们有时过多强调了它的历史偶然性,过分关注了它与宋高宗赵构的名字避讳问题。其实,仔细研究可以发现,南宋审计院在南宋时期的出现,应当说有着深刻的历史必然性。
宋代审计的