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一般设区的市地方立法问题探析
石平
2015年3月,十二届全国人大第三次会议对《中华人民共和国立法法》进行了重大修改,其中在地方立法主体方面将其由过去省、直辖市、自治区和省会城市、较大的市以及民族自治州等扩大到所有设区的市。这是贯彻落实党的十八届三中全会、四中全会精神,深入推进全面深化改革、全面依法治国的重大举措,也是国家和地方治理体系、治理方式的重大变革。规范地方立法工作,依法用好地方立法权关系着国家法治统一;关系着地方治理法治化和现代化。去年以来全国相当部分设区的市已经全面启动地方立法工作,制定了相应的地方立法程序性工作条例,有的已经按照立法法的要求经过了省级人大常委会批准实施。但因为一般设区的市在地方立法方面是全新的领域,尚无现成经验与模式借鉴,因此在地方立法方面还有许多问题值得深入探讨。
地方立法主体问题
现在地方立法的主体的认定各不相同,学者们的认识也不尽一致。有的明确规定地方立法主体为地方人民代表大会及其常务委员会(如《湖北省荆门市人民代表大会及其常务委员会立法条例》,2016年4月14日荆门市人大常委会公布),有的则笼统称之为地方(如《贵州省铜仁市地方立法条例》,2016年4月15日铜仁市人大常委会公布)。从荆门和铜仁的两个条例名称上的不同就可以看出,两者对地方立法的主体在认识上是有区别和差异的。《中华人民共和国立法法》第七十二条第二款规定,设区的市的人民代表大会及其常务委员会根据本市的具体情况和实际需要,在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下,可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规,法律对设区的市制定地方性法规的事项另有规定的,从其规定。根据这条规定,地方立法的主体应当是设区的市的人民代表大会及其常务委员会。但该法第八十二条同时规定,省、自治区、直辖市和设区的市、自治州的人民政府,可以根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规,制定规章。立法法规定的地方政府规章制定范围同样仅限于城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项,这与地方法规的立法范围是完全一致的。同时地方政府规章制定权限的取得时间与地方性法规立法权限取得时间也完全一致;同时立法法还规定,应当制定地方性法规但条件尚不成熟的,因行政管理迫切需要,可以先制定地方政府规章。规章实施满两年需要继续实施规章所规定的行政措施的,应当提请本级人民代表大会或者其常务委员会制定地方性法规。这就是说,地方政府规章在一定条件可以转换成为地方性法规。从《立法法》的上述规定可以看出,地方政府规章的制定同地方法规的立法一样,都是地方立法活动的组成部分,地方政府在法律规定授权范围内,也可以成为地方立法的主体(制定地方政府规章),同时受上级人民政府和同级地方人民代表大会及其常务委员会的监督。在我国,法律渊源也包括了地方政府规章,把地方人民政府排斥在地方立法主体之外是不符合立法法的精神的,也有违法理学。在地方立法的实际工作中,如果仅以地方人大及其常务委员会作为立法主体(如荆门市),就主要对地方法规的立法作出程序性规定,规范地方人大及其常委会的地方立法行为,一般不涉及同级政府的行政性规章及规范性文件制定;地方行政性规章的制定则应当由地方政府另行作出程序性规定,地方人大及其常务委员会对其进行法律监督。如果以地方作为立法主体(如铜仁市),就不仅应当规范地方人民代表大会及其常务委员会的立法行为,而且同时也应规范地方政府规章的制定,因为立法法赋予了设区的市的地方政府有制定规章的权利,地方立法条例中不仅应当对地方性法规的立法作出程序性规定,而且对地方政府规章和规范性文件的制定也应当有相应的程序性规定,同时还应当有人大及其常委会对地方行政性规章制定的法律监督程序,否则地方立法条例的内容就不完整。比如《贵州省铜仁市地方立法条例》中,仅规定了人大常委会对地方政府制定的行政性规章进行备案审查的相关程序,对地方政府规章的制定则完全没有涉及,因此称之为地方立法条例是不甚妥当的,这实际上忽视了地方政府在地方立法中应有的主体地位,因为铜仁的这个立法条例是地方立法条例而非人民代表大会及其常务委员会立法条例。有的在地方立法程序上明确人大及其常委会作为立法主体的同时,又规定了对地方政府规章和规范性文件的备案审查程序,这样就把法律监督与立法程序混同,造成了逻辑关系混乱,这些问题在地方立法中都应当引起注意。
地方立法中党的领导问题
党领导立法是社会主义法治的最重要的基本的原则,也是最根本的要求。坚持党的领导是确保地方立法工作沿着正确方向发展的根本保证,也是做好地方立法工作的首要条件。在地方立法当中更好地体现党的领导是一个原则性问题,也是规范地方党委和地方立法机关在立法工作中的相互关系所必须面对和解决的实际问题。在地方立法工作中,要正