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税收征管对税收制度的制约与协调
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内容提要:税收制度与税收征管是税收领域中的两个基本范畴,有效税制实施的前提是两者必须有机结合。过去我国税制改革对税收征管的重要性重视不够,导致税收征管成为税制改革的制约因素。本文对税收征管对税收制度的制约机制及表现,改革对策进行了分析研究。
关键词: 税收制度税收征管协调
综观世界各国税收实践特别是发展中国家税制改革,实现税制优化的最大问题就是忽视了税制的实施条件即税收征管,税制的超前性和征管落后性的矛盾使既定的税制目标因不易操作而落空,有限的管理能力成为税制改革的制约因素。因此,有必要把税收征管纳入税制优化的研究范围,将优化税收制度和税收征管有机地结合起来,在税制设计时充分考虑征管能力,选择可操作的“有效税制”。
一、我国税收征管对税收制度的制约机制及其表现
税制与征管的内在联系使税务管理工作必须把征管因素作为衡量税制优化的标准之一。然而,过去我国税务工作中对税收管理的关注不够,人们过分关注做什么而忽视了怎样做,税收制度的表面情况与其实际运行之间存在着巨大的偏差。下面以几个主要税种为例,描述这种偏差的具体表现:
(一)增值税制与税收征管的差距
增值税制的征收环节、专用发票以及申报办法管理漏洞较多。例如,增值税征收环节的异常申报现象居高不下,存在大量的零税负低申报现象。这里面虽然有企业购销不均衡等方面的原因,但是更多的则是企业利用征管漏洞有意偷税造成的。税务机关对此种现象缺乏有效的监管,也缺乏严厉的处罚,这也是导致企业异常申报现象居高不下的原因。
(二)企业所得税制与税收征管的差距
企业所得税制的运行,从税收征管来看,存在对汇总纳税成员的管理不配套、对改组改制企业的征管落后以及非税务部门与税务部门多头管理等问题。例如,目前我国对改组改制企业的所得税征收管理相对滞后,造成税款流失,管理混乱,无法适应经济体制改革的需要,主要表现在:
,操作困难。企业所得税纳税人的认定不是以法人资格确定纳税人的,税法规定要同时符合在银行开设结算账户、独立建立账簿和编制财务会计报表、独立计算盈亏等条件的企业才是所得税的纳税人。企业在合并、兼并、分立或股权重组等改制后,内部管理要做相应调整,税务部门不可能参与每一户企业的改制过程,使所得税纳税人的确定变得复杂且操作困难。
。企业所得税是一个按年计算征收的税种,而企业改制是在年度中间进行并完成的,分立、合并企业改制前后的工资、利息、捐赠等项目的基数、标准及调整如何衔接,应纳税款、已纳税款、应补应退税款如何衔接,企业在改制前进行的资产清查中核销的资产损失部分如何过渡到改制后的企业中去,企业发生的以前年度欠税的承担和清理等等问题难以解决。
,以资本为纽带跨地区、跨行业企业集团的形成,直接冲击着税制改革时,按隶属关系、投资主体划分所得税收入归属的规定,为各级税务部门在税源管理上带来了新的难题,也对企业所得税的日常征收管理产生消极影响。
(三) 个人所得税的税制设计与征管水平的差距
由于个人所得税社会经济目标的多元性和自身特点,目前国际上公认个人所得税