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责令限期拆除是否作为行政处罚
(责令限期拆除的法律属性)
法律规定的暧昧不清不仅给地方政府和法院在处理相关案件带来了困扰,而且也不利于对行政相对人的权益保护。因此,对责令限期拆除的法律属性必须要有明确的界定。作为专业拆迁维权律师,从维护被拆迁人利益,遵守拆迁法制出发,笔者认为责令限期拆除应是一种行政处罚行为,具体有以下几方面依据:
(一)从《行政处罚法》关于行政处罚种类的规定看,责令限期拆除可以归类为行政处罚。
《行政处罚法》第八条规定了行政处罚的种类共七项,其中前六项为:警告;罚款;没收违法所得、没收非法财物;责令停产停业;暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照;行政拘留。其中,并没有明确包括限期拆除。但是,其第(七)项为:法律、行政法规规定的其他行政处罚。《城乡规划法》作为全国人大常委会制定的法律,具有设定各种行政处罚的权限,因此其规定的“责令限期拆除”可以成为“法律规定的其他行政处罚”。
(二)从立法层面上讲,责令限期拆除应为行政处罚。
《土地管理法》以法律的形式规定责令限期拆除为一种行政处罚,而国务院法制办对四川省法制办的答复意见仅是一种行政机关对法律的理解,不是行政法规,不能作为法律适用的依据,更不能作为司法机关审理案件的依据。从效力位阶上看,国务院答复意见的效力当然要低于《土地管理法》的效力,且国务院答复的时间是在2000年,答复的对象为《城市规划法》,而《土地管理法》于2004年修订,其关于限期拆除的内容和2008年实施的《城乡规划法》一致。因此,无论从法律效力位阶,还是立法目的上看,责令限期拆除都应认定为行政处罚。
(三)从法律效果看,限期拆除应当属于行政处罚,而不是行政强制措施。
首先,从法律效果的影响程度来看,限期拆除应为行政处罚。虽然责令限期拆除也属于一种改正措施,但是这种改正措施的效果显然不同于一般的改正措施,且对行政相对人的影响巨大,远超过警告、罚款等一般行政处罚,其效果与《行政处罚法》第八条第(三)项规定的没收违法所得和非法财物相当,是一种令相对人对财物永久性丧失占有的处罚措施。因此,鉴于其处罚的严重性,应当给予相对人充分的陈述、申辩和救济的权利,充分保障行政相对人的合法权益。
其次,从法律效果的终结性角度看,责令限期拆除也应该是行政处罚,而非行政强制措施。后者是行政机关在行政管理过程中,为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形,依法对公民的人身自由实施暂时性限制,或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制