生态补偿政策探讨.ppt

生态补偿政策探讨
李周
中国社会科学院农村发展研究所
生态补偿政策探讨
一、生态补偿提出的背景
二、生态补偿研究的回顾
三、生态补偿实践的评价
四、改进生态补偿的思考
生态补偿提出的背景
国民经济层面上的背景
国家发展战略的重大转型
国家综合国力的显著增强
转移支付制度的不断改进
环境管理层面上的背景
创造政府管理和公众参与相结合、平等博弈的环境管理体制
从单一的政府管理体系拓展到社会管理体系
环境执法机构属于政府政府管理体系,非政府组织和公众参与属于社会管理体系。
从强制性制度安排拓展到诱致性制度安排
课税、收费、处罚属于强制性制度安排,生态补偿属于诱致性制度安排。
从行政手段拓展到市场手段
立法执法、污染总量控制, 确立排放标准属于行政手段,生态补偿和排污权交易等属于市场手段
二、生态补偿研究的回顾
问题的提出:

因此要开展生态效益补偿,主要工作是进行生态效益计量研究
、执法不严的问题?
既然环境的改善(供给)需要投入,仅以一套制度安排而没有相应的支付来保障需求的满足,很难实现环境质量改善的供需平衡
这是现实中,旨在保障公民环境权的环境法律制度,难以有效发挥作用的原因之一。
要扭转这种局面,生态管理政策与生态补偿政策必须配套
二、生态补偿研究的回顾
生态补偿的目标
1. 协调地区和部门之间的关系
最初探讨的是对提供生态效益的地区和部门的生态补偿,即按照受益者补偿原则,要求生态效益的受益地区和部门对生态效益供给地区和部门给予生态补偿,如下游地区对上游地区的生态补偿,具有灌溉和发电功能的水库管理局对林业局的补偿。
2. 协调特定群体的生存权、发展权与公众的环境权之间的关系
我国的生态资源,相当一部分分布西北、华北、西南等经济不太发达的边远山区。例如,全国4200个国有林场,有2772个分布在贫困地区,占66%。他们为了生存不得不采伐林木,影响了森林生态效益的发挥,最终必然侵害公民的环境权。
然而,如果不允许他们采伐林木,其生存权势必无法保证。
二、生态补偿研究的回顾
生态补偿责任的承担者
1. 获得生态效益的企业:具体措施是征收生态税
问题是生态效益对特定企业的贡献难以计量,从而课税缺乏依据
2. 受益地区的政府和受益部门:具体措施是平等协商
问题是跨区域、跨部门的协调,很难形成一致意见
我们的调查表明,受益地区认为,生态效益对其经济总量的贡献的一部分,已以税收形式上交上级政府了,所以由上级政府履行生态补偿的责任更合理,更便于操作。
3. 中央、省或市政府:具体措施是财政转移支付制度
以再分配的方式进行生态补偿,容易得到普遍支持。
二、生态补偿研究的回顾
生态补偿通常采用财政转移支付的方式,究竟采用哪一种财政转移支付方式,主要取决于生态需求的提出者,
如果生态需求是中央政府提出的,应由中央政府承担生态补偿的责任
倘若生态需求是地方政府提出的,则应由地方政府承担生态补偿责任
如果生态需求是非政府组织提出来的,则应有非政府组织承担补偿责任
如果生态需求是共同提出来的,就应由大家来承担生态补偿责任
至于各自承担多大的责任,则是讨价还价的结果。
二、生态补偿研究的回顾
谁应获得生态补偿
1. 最初关注的是生态效益的补偿, 有生态效益就应给补偿:强调生态效益供给的自然属性
补偿对象:所有产生生态效益的生态系统,如森林生态系统,草地生态系统、湿地生态系统等。
2. 对纳入社会需求的生态系统给予补偿:强调生态效益供给的社会属性
补偿对象:社会的生态需求使其生产经营活动遭受影响的企业或农户,如被划入自然保护区、天然林保护工程、退耕还林工程的土地上的经营者。
:环境需求确定前已存在,且被政府认定为合法的生产活动,不包括目标确定后出现的各种触犯了法律的活动
其暗含的意思是:政府有权提高环境标准,同时需要承担补偿责任
履行的环境责任与获得补偿的经济权利的对称,对于解决这类环境问题,具有至关重要的作用。
二、生态补偿研究的回顾
补偿时间的确定
实施生态补偿制度,并非因为生态系统具有生态效益,而是要求生态系统有使用权的企业或农民,在资源利用结构的提升尚未完成之前,过早地承担向社会提供生态效益的责任。
所谓补偿,是对它们过早承担向社会提供生态效益的责任的补偿。
补偿的含义一旦弄清楚之后,补偿时间也就确定下来了,即完成资源利用结构提升所需的时间。
二、生态补偿研究的回顾
确定生态补偿标准的依据

这是20世纪80年代初期的观点,由于生态效益的价值计量具有很大的不确定性,因而很难取得一致意见

以实际的损失为依据,容易取得一致性的意见。例如,天然