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中国地方立法权问题
一、地方立法权概念诠释
地方立法是享有立法权的地方国家机关(代议制机构和政府)依据宪法和法律的有关规定,根据本地区的具体情况和实际需要,依照法定职权和程序,制定、修改和废止规范性法律文件的活动,也指有立法权的地方国家机关,按照宪法和法律的规定或者授权,根据本地区的政治、经济、文化生活的特点,制定、修改、废止地方性法规和地方规章的活动。
地方立法权的主体包括:22个省、4个直辖市、5个自治区的人大及其常委会——地方性法规;同级人民政府地方政府规章;5个自治区、30个自治州、120个自治县的人大——自治条例和单行条例;27个省会市、18个国务院批准的较大的市、5个经济特区所在的市的人大及其常委会——地方性法规;同级人民政府——地方政府规章;5个经济特区所在地的省、市的人大及其常委会——根据全国人大的授权,制定经济特区法规;所在地的省、市政府——制定经济特区规章;香港、澳门立法会根据基本法的授权,制定特区法律。
地方立法的主要表现形式主要有:
地方性法规——有立法权的地方人大及其常委会制定的规范性文件(省级地方性法规和较大的市地方性法规);地方政府规章——有立法权的地方人民政府制定的规范性文件(省级地方政府规章和较大的市的地方政府规章);自治条例和单行条例——有立法权的自治区、自治州、自治县人大所制定的规范性文件;经济特区立法——被特别授权的经济特区的人大及其常委会制定的规范性文件;特别行政区立法——拥有特别行政区自治权的立法会所制定的规范性文件。
地方立法的基本原则——“不抵触、有特色、可操作”
一是不抵触原则,共有两点,一是不得与宪法、法律、行政法规的具体条文的内容相冲突、相违背(直接抵触),二是不得与宪法、法律、行政法规的精神实质、基本原则相冲突、相违背(间接抵触)。
二是有特色原则,即:一是地方立法要充分反映本地经济、政治、法制、文化等对立法调整的需要程度,适合本地实际情况;二是地方立法具有较强的、具体的针对性。
三是可操作原则,即是立法法在总结20年的地方立法实践,在地方立法程序中明确规定地方性法规由人大法制委员会统一审议,这是从制度上维护国家法制统一的重要决定。地方立法,必须坚持国家法制统一,同时又坚持解放思想,开拓创新,因地制宜,突出特色。在地方立法中,维护法制统一是前提,地方特色是内容,可以操作是重点。
二、现行体制下地方立法的困境
首先是立法权限问题,即中央立法和地方立法关系的划分不够清晰;地方立法机构的立法权限混乱;地方性法规与地方政府规章的界限也不清楚;地方权力机关之间的立法权限划分也无原则性区别。其次是立法膨胀问题,包括数量的膨胀:重数量、轻质量,造成立法资源的浪费和地方立法的泛化;还有内容的膨胀:存在“抄袭”现象,追求“大而全”,缺乏地方特色,浪费有限的立法资源,造成重复立法,降低了立法的质量和效益。最后一点是部门利益问题:行政部门通过起草法规草案,在法规中不适当的强调本部门的权力和利益,通过地方立法来巩固扩大自己的职权,并尽可能的减轻和弱化本部门应承担的职责和义务;
三、关于若干问题的思考
(一)、“不抵触原则”的探讨
把握和处理好不抵触原则, 涉及地方立法的空间, 是解决地方立法特色的关键性前提。
关于不抵触原则的具体含义, 全国人大常委会没有明确的解释。在地方立法实践中, 一