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十年回首“分税制”
注:本文原载于2004年11月14日《21世纪经济报道》)
1994年2月8日,农历腊月三十,北京,七、八级间九级的大风。
窗外,北风呼啸,压得人透不过气来。而此时,时任财政部副部长的项怀诚,则一直在财政部大楼里焦急不安地等待着那个关键时刻、关键数字的到来。许多天来,他常常失眠。
终于,一月份税收数字报上来了———一月环比税收增长61%。“我当时高兴得无法形容。”在回顾那段难忘往事的时候,项怀诚内心的激动仍然难于掩饰。
61%,一个普普通通的数字。但它却使得那些参与了1994年分税制改革的人们在那一刻,“可以喘一口气了”。对于新中国55年财政史来说,成败荣辱,苦辣酸甜,这个数字意味着太多太多……
分税制前夜
时间推回到上世纪80年代末到90年代初,斯时,中央财政陷入尴尬。
1980年代以后,中国出现持续性的高速经济增长。1980年k1990年间,%。
但是,经济的高速增长并没有带动和促进国家财力的同步增长。税收收入的增长速度明显落后于税源的增长速度。从1979年到1993年,我国的财政收入占GDP的比重逐年下降。有数据显示,%,%,大体上每年下降一个百分点还要多。
而另一方面,%%,中央财政的收支必须依靠地方财政的收入上解才能平衡。
由于中央财政收入严重不足,从1980年代末到1990年代初,甚至发生过两次中央财政向地方财政“借钱”并且借而不还的事。1980年代中期“能源交通基金”,1989年的“预算调节基金”,都是为了维持中央财政正常运转而采取的非常措施。
实行“分灶吃饭”刚过一年,中央就连续两年向地方“借款”,以维持支出的需要,以后的年度中,又宣布不仅“借款”不归还了,还要把这一块财力打进基数,即成为固定的(年年重复的)体制调整措施。到1980年代中期,中央在无奈之下推出“能源交通基金”,在原有的基础上增加10%(整体约100多亿),来补充中央财政的不足。1989更加捉襟见肘,又出台了“预算调节基金”,同样的口径增收5%。而且当时每年财政会议之前,总要千方百计地出台一些收费措施。
有专家分析,“这种情况在世界各国是极其罕见的,在很大程度上促成了中央政府调控能力的弱化和中央财政的被动局面,宏观政策意图的贯彻难以得到充分的财力保证。”
这是1993年,分税制改革前夜。上半年的一些指标发出警示,国家财政特别是中央财政全线吃紧:%,按可比口径也仅仅持平;工商税收1400亿元,比上年同期增12%,去掉出口退税10%,%。而1993年上半年GDP增长达到14%,%高出不少。财政收入与经济增长比例严重失衡。
税收增幅小,开支却大幅增长。几乎所有的地方都在急呼缺钱:粮食收购财政亏损性补贴资金不到位;重点建设资金不到位,很多重点建设卡着脖子,如铁路、港口、民航等。按照往年的进度,重点建设资金上半年至少要拨付全年的40%,%,差了将近一半;重点生产企业和重点出口企业缺乏流动资金。而此时,需要由中央