法学论文-现实呼唤《社会养老保险法》.doc

现实呼唤《社会养老保险法》蒋新苗湖南师范大学法学院教授社会养老保险制度的出现是人类社会发展到一定阶段的产物,是工业化、城市化、市场化和现代化的必然结果。它是公民享有的一项基本权利,是人类文明进步的一个重要标志。而国家与社会通过国民收入再分配,运用立法手段来保障社会成员“劳者得息”和“老有所终”,始于19世纪末和20世纪初。无论是最早实施社会保障制度的德国,还是紧随其后建立社会保障制度的西方其它国家,无不是通过立法程序来推行其退休养老保险制度。据统计,目前世界上有145个国家实施了程度不同的社会保障立法,其中以退休养老保险立法为最,达到138个国家。我国从1953年起正式开始实施退休养老制度,1986年推行职工社会养老保险制度,取得了一系列令人瞩目的成就。它对保障退休职工的基本生活,激发广大在职职工的工作积极性和创造性,充分体现社会主义制度的优越性,发挥了十分重要的作用。但是。我国的养老保险制度的实施,主要依靠行政手段推行,尚未纳入法制化轨道。既缺乏综合性的《社会保障法》,也未颁布单行的《养老保险法》,存在制度上的空白点,出现了一些无法可依、无章可循的“法律真空地带”。随着社会主义市场经济体制的建立和发展,特别是在构建现代企业制度的进程中,我国传统的养老保险制度中存在的一些深层次问题和矛盾逐渐暴露出来,严重制约企业走向市场和劳动力自由流动,影响改革开放的全方位发展和社会进步。因此,加快社会养老保险方面的立法步伐,已是当务之急。一、我国社会养老保险制度的现状与问题新中国成立以后,政府立即着手建立社会保险制度。1950年10月27日公布了《中华人民共和国劳动保险条例》草案。草案公布的当天,人们争相购阅,奔走相告。《劳保条例》对工伤、残疾、死亡、养老和生育都作了明确规定,于1951年2月26日正式颁布实施。但由于十年动乱的破坏,整个社会保障事业陷于瘫痪。直至改革开放以后,才重新在全国范围内开展一系列社会保障工作的试点,其中尤以职工养老保险制度方面的改革最为突出。另外,还对新招收的合同制工人实行了个人交纳部分养老保险费的制度。新招收的合同制工人按本人标准工资的3%交纳保险费,职工所在单位按工资总额的15%交纳。不过,这些改革从整体上来看还是初步的,根本性问题尚未触及到。而且我国现行社会养老保险制度所隐含的那种计划体制的“烙印双还未彻底消除,其弊端在社会主义市场经济体制日趋完善和现代企业制度的培育过程中表现得越来越明显。归纳起来,主要问题有: 。按照国务院规定的管理权限,职工退休养老保障应该集中管理。但在具体操作过程中,长期存在劳动部、人事部、民政部、卫生部、财政部、总工会、中央组织部以及中国人民保险公司等多个部门分散管理的状况。由于政出多门、多头管理,结果造成互相掣肘、推诿扯皮,失去了其综合平衡和公平的保障功能。加之一些部门和行业为了小集团的利益,争办养老保险,人为地割裂了社会养老保险制度的统一性。实际上,早在1986年7月,国务院就在《国营企业实行劳动合同制暂行规定》中明确规定,劳动合同制工人退休养老保险工作由劳动部门所属的社会劳动保险机构管理。可在具体实施过程却遇到了重重阻力。于是,国务院在1992年5月修改上述规定,使得铁道、邮电、水利、电力、建筑等五大部门的职工养老保险从社会劳动保险机构中分离出来,“部门保险”、“行业保险”走向公开化、合法化。接着国务院又在1993年10月下发《关于企业职工养老保险统筹问题的批复》,交通、煤炭、银行、民航、石油天然气总公司、有色金属工业总公司的职工养老保险也相继脱离社会劳动保险机构。不仅如此,人事部也不甘落后,力图把行政事业单位职工的养老保险统到自己门下。到目前为止,实行养老保险系统统筹的已有11个行业。这种条块分割的“行业保险”格局使原本散乱的养老保险体制更加分散了,与实现养老保险管理社会化、统一化的预期目标背道而驰。其后果相当严重:一是人为地给建立全国统一的社会养老保险管理机构设置了新的障碍,影响宏观综合平衡和社会化管理程度的提高。二是增设职能相同的机构,既不利于精简机构,又不利于降低社会养老保险管理的成本,造成本已有限的社会养老保险基金浪费严重,甚至在部门利益的驱动下挪用、挤占养老基金。据劳动部不完全统计,截止1994年底,各地政府和有关部门擅自挪用养老基金尚未归还的约45亿元。三是分散管理、各自为政、争权争利、相互之间缺乏有机联系与统一协调,造成养老保险费用负担畸轻畸重,弱化基金收缴的强制性和权威性,损害养老保险制度的信誉,阻碍社会保障事业的全面推进。四是“封闭式”的保险既削弱了基金的社会调节功能,又容易造成效益好与效益差的行业职工养老待遇走向两极,加上缺乏健全的监督机制,某个行业不承担其职工的退休养老费,将包袱抛给国家,又会加重政府的负担。