社区治理与社会管理体制创新.doc

社区治理与社会管理体制创新——基于宁波市社区案例研究浙江大学公共管理学院博士研究生李慧凤改革开放以来,我国城市基层社会管理体制改革经历了从单位管理模式向社区治理模式的转变。在单位制管理模式下,国家对整个城市社会单位化,单位成为国家控制社会的基本单元。然而,这种模式既无法适应市场经济与生俱来的竞争与效率,也无法解决社会发展过程中出现的种种新问题。随着经济体制改革和政治体制改革的不断深化,加强社会建设已经成为当前我国经济社会发展一个刻不容缓的主题。十六大以来,中央开始系统地规划社会管理体制改革,并逐步确立了“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理格局。十六届四中全会和六中全会也一致强调要不断加强社会建设和社会管理,努力推进社会管理体制的改革创新。十七大报告再次重申了社会管理体制改革的基本目标。社会管理体制的改革与创新主要体现在建构国家与社会关系转型的新模式,即基于中国本土经验探讨国家与公民社会理论范式。社区作为基层社会,既是人们生活的基本平台,也是政府行政的神经末梢。在社会主义市场经济条件下,政府需要全面履行经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能。这已是关于政府职能的近乎标准表述。而事实上,政府并不是社会管理的惟一主体,政府开展社会管理,需要在充分尊重社会自主管理的基础上进行,包括社区组织在内,社会管理具有多元主体。就此而论,社区治理,特别是社区在地方公共事务治理中的作用发挥,对于构建党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理新格局,具有重要意义。一、社会管理体制视角下的社区治理已有研究多基于社会学视角,在社区内部考察社区发展问题。本文试图选取社会管理体制的视角,探讨社区治理过程中政府与社会关系转型的新模式。社区治理是一个动态的过程,本文选取公民社会成长与政府职能转型作为分析这一动态发展过程的两个维度(图1)。公民社会成长与政府职能转型好比一个系统的两个齿轮,只有当两个齿轮契合时,整个系统才能有效运转,公民社会成长带动了政府职能转型,政府职能转型也促进了公民社会的进一步成长;当两个齿轮无法契合时,整个系统也就处于瘫痪状态,甚至导致分离而崩溃。图1社区治理的两种路径和四种模式,其中X轴表示政府职能转型路径,Y轴表示公民社会成长路径,ABCD为四个模式,A为国家控制社会模式,B为社会参与国家模式,C为国家与社会合作模式,D为国家与社会共生模式。1、国家控制社会模式国家控制社会表现为政府是一个全权全能政府,国家作为“特殊的公共权力”凌驾于社会之上,“是和人民大众分离的公共权力”,国家支配或覆盖着社会,国家对社会的渗透导致国家全面控制社会,“国家中心主义”和“国家主导论”都是国家控制社会这种模式的不同表述。计划经济时期的国家与社会关系是典型的国家控制社会模式。政府作为社会管理的唯一主体,负责所有经济、政治和社会事务的管理,公共权力资源的配置呈单极化,公共权力的运用呈单向性,即实行自上而下的垂直式管理;与此同时,公民社会十分弱小,社会组织基本上没有生长空间,社会成员被静态地分为统治者和被统治者,统治者自上而下单向性运用权力,而无须被统治者的同意和参与,“公共权力主要依靠暴力或对稀缺性的权利资源(如土地、资本等)的垄断性占有所获取,而不是公共选择的结果”。这种模式产生于政府依然十分强大,而社会发育仍不够成熟的情况下,它可以通过政府强制权力推动社区建设,快速弥补单位制解体后的管理真空,但从长远来看,它不能提供社区发展的可持续动力,庞大的管理成本、封闭的公共空间、压抑的行政控制与公民社会逐渐成长壮大显得格格不入。2、社会参与国家模式传统观点认为,国家与社会是零和博弈的关系。自20世纪90年代以来,以米格代尔、埃文斯、奥斯特罗姆为代表的学者提出了“国家在社会中”、“国家与社会共治”、“公与私合作伙伴关系”等理论,认为国家与社会存在合作与互补的关系,二者是互相形塑的。必须指出,西方的理论是在西方发达民主国家的制度框架下得出的,中国的场景是完全不同的文化传统、政治体制、行为模式。因此,注意到理论的边界对于分析问题十分重要。诚然,我国正处于全球化、现代化和城市化的进程中,社会组织不断丰富,公民意识不断提升,有限政府、民主参与、社会公正等理念也逐渐渗透在当前的政治、经济与文化中。但是,我国的社会与国家关系与西方话语体系下的参与合作有着很大的区别。这种区别体现在两个方面:第一,我等协商。“参与治理的体系中一直存在着中心的和主导的要素”,这就使其治理体系成为“由政府主导以及社会力量参与”的中心——边缘结构,从这点上看,参与治理依然是一个不平等的体系,公民的参与热情会因为参与过程中的地位不平等而大大降低。第二,我国的参与治理实际上建立在对组织层级控制加以默认的前提下,是对官僚制的层级体系做出的补救性设计。在实践中