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主体功能区规划主体功能区规划:重整河山?010年07月16日13:22南风窗主体功能区规划:重整河山?文_本刊记者许圣如发自广州广袤丰饶的中国西部迎来了最好的时代,7月5日,高规格的西部大开发工作会议无疑是最强的冲锋号,而在这之前的6月12日,国务院常务会议审议通过的《全国主体功能区规划》(以下简称《规划》)则是猛烈的催化剂,生态补偿机制、优先财政转移支付等配套政策会从制度上为西部开发“准备充足的钱粮”,主体功能区规划。“这是国家在空间开发方面提出的一个新战略,是中国的一个独创。”国家发改委副秘书长杨伟民表示,规划既指引中国发展模式转变的方向,又设定了一个保护国土及生态环境的底线,而这条底线是直接划定到行政边界的硬性规定,不给地方政府太多的模糊空间。中国社科院城市发展与环境研究中心牛凤瑞研究员认为,《规划》选在“十二五”规划编制期通过,意味着《规划》在“十二五”期间即将发挥重要作用,“弥补传统国土管治模式的缺点、制约地方政府片面追求GDP的非理性政绩观,制定一个科学合理的新的整体规划,为未来数十年内中国各区域发展方向提供指引。”全国主体功能区将分层次推进,分为国家和省级两个层面。国家层面将选取30%左右的国土,分为国家优化开发区域、重点开发区域、限制开发区域和禁止开发区域四类。其余的全部国土由省级划定主体功能区。“这是对目前地方政绩考评体系的一个有力纠正。”国家行政学院公共行政教研室主任竹立家分析,中国目前各级地方政府在政绩考评上基本上是一个标准,没能充分考虑各个地区不同的资源环境人口经济发展的特殊省情、市情、县情。比如有些地区过度开发,已经到了难以为继的程度。不过,竹立家特别注意到一些地方,把“限制开发”类改为“生态发展类”。“这样的一个改动,事实上意味着政策的松动,仍在强调发展,这是很危险的,多米诺骨牌一路松动下去,最后很可能回到不顾生态,经济发展至上的老路上来。”重构经济新地图?其实,在《规划》制订过程中,就充斥着中央政府和地方政府,甚至中央部门之间的博弈。2006年中央经济工作会议上提出主体功能区规划的概念——“分层次推进主体功能区规划工作,为促进区域协调发展提供科学依据。”2007年9月,《规划》形成初稿,3年后获通过。之所以经过长时间酝酿慎重推出,除了涉及繁琐的核算和制度因素外,还牵涉各个地区的发展利益,涉及各个部门政策的调整。牛凤瑞表示,经济转型时期,中央和地方的分税制及事权的下放,导致了地方政府围绕地区GDP的税收增长推动经济增长的激励和冲动,形成了一个较长时期内由地方政府推动的经济增长格局。“主体功能区的划分,就是给地方政府戴上绳索,不可以信马由缰。”最受关注和争议的,是限制开发功能区域的划定。“由于这些地区本身经济发展水平比较低,所以对增长经济有着很强的欲望。但这个区域恰恰被定位为保护环境的重点地区,对工业有着严格的控制,而这也就意味着至少在短期内不能快速提高经济发展速度。有部分官员存在异议也可以理解。”广东省社科院竞争力研究中心主任丁力分析。虽然四大主体功能区目前还没有完全进入操作层面——“这不是一年两年之间就能完成的事。”但是,潜流之下,是否会使中国的区域经济势力进行重构?此前,整体的国土管治模式将中国分为了东部、中部、西部和东北部四大板块。“现在提四大主体功能区也没有否定原来的提法。”国家发改委宏观经济研究院国土所副所长肖金