从权力行政到服务行政.doc

从权力行政到服务行政
从权力行政到服务行政
一
自二十世纪八十年代以来,西方各国政府迫于发展经济的压力,同时为了适应经济全球化的发展趋势,开始变革其公共行政。美国匹兹堡大学教授盖·彼得斯先生在《政府管理与公共服务的新思维》一文中对传统公共行政模式的不适应性和未来公共行政模式的发展两个方面作了全面分析(注:《西方国家行政改革述评》,P1—
38,国家行政学院出版社,1998年3月版。)。
彼得斯认为,传统的公务员制度和在政府管理过程中起作用的一些基本原则,明显不像过去那样具有传统的权威性了。面对形势的发展,传统公共行政赖以生存的基础正在受到挑战。
。因为公务员在当今多数政府中发挥着重要的政策制定功能,且其整体作用具有明显的政治化倾向。
——经典的韦伯管理模式——显得过时了。因为公共部门权力和权威来源正在不断扩散,如市场成为检验政府绩效的标准之一。
——公共官僚机构在当代环境中运转失灵。因为非常设机构甚至临时机构正在进入政府管理过程,如特设工作组、跨部门委员会以及其它类似的组织结构和根据工作量增加或减少雇员的人事措施已被一些政府采纳。
。因为公务员的进取精神和自主性的发挥正在提高政府工作效率和效能。
传统公共行政模式在当代环境中运行的有效性已经降低,人们开始关注未来的政府模式。彼得斯分析了四种模式,并从组织结构、人事管理、政策制定和公共利益等诸方面阐述了每种模式对政府管理的影响。
(市场政府)。中心论点是政府管理要以市场价值为取向,同时用工商管理的技术手段改造传统的公共行政。其理论基础为:(1)公共选择理论,(2)通用管理理论及其同盟新公共管理学。市场模式主张重组公共服务机构并在公共服务机构之间制造竞争、公务员实行功绩工资制、政策制定的基层化和低成本提供公共服务。
(授权政府)。中心论点是政府在其管理过程中要赋予低层官僚更大程度的自主权,并让公共行政的服务对象参与部分管理过程。其理论基础为:(1)行为科学,(2)更高层次的“理性的民主分析”学说。参与模式主张赋予基层官僚和服务对象更大的决策参与权、在管理过程中将社会利益包括进来、自下而上的而非自上而下的管理决策过程和通过公务员与公民的直接对话机制实现公共利益。
(灵活政府)。灵活模式针对的是政府机构的常设性和文官的终身性。它认为临时机构和临时雇员可以减轻政府财政压力并使政府具有一定的灵活性。其理论基础为:(1)新公共管理学,(2)劳动力市场理论。灵活模式主张在政府内部实行一套新的非常设的灵活组织结构、根据公众服务量调节雇员数和机构数、高级公务员影响政策的制定和通过降低政府开支实现公共利益。
(解除管制政府)。非管制模式针对的是政治家和繁杂的规章制度及条例对公共行政的管制。它认为解除管制,释放活力,可以提高政府的服务效率。其理论基础为:行为科学。非管制模式主张政府运用自身的技能和资源来实现公共目标,支持官僚机构的高层决策者来调动整个机构的行动,赋予官僚机构更多的决策权和公共利益通过更少束缚的政府机构得以实现。
彼得斯认为上述四种模式在具有英美政治文化传统的国家已初露端倪,有的已经付诸实施,有的尚处形成时期,但都处于探索阶段。每一种发展模式像传统行政模式一样利弊同在,要在政治上或实际操作上为政治家和国民接受,仍有漫长道路要走。同时上述几种模式都有使政府空虚的效果。对原有的传统模式进行变革,也许对于更多的政治家来说仍然是管理政府的最好方法。
二
彼得斯对西方传统公共行政基本原则不适应当代环境的分析不完全适用于中国。基本原因在于中西方政治文化和政治体制的差异。第一,在中国,无论是在理论上还是在实践中,政治和行政从未实现完全分离,基本上是一体化的。公务员也不须遵守政治中立原则。第二,等级结构和规章制度仍是中国公共部门的唯一权力来源。但这并不是说,中国公共行政模式就是经典的韦伯管理模式,而且恰恰相反,现实模式与理想的科层制差距甚大。中国在改革开放进程中采取的政企分开、公务员考试录用和健全法制等措施都是向韦伯模式迈进的必要手段。中国在公共行政领域不是规章制度多到足以束缚公务员的手脚,而是有许多
“空白地带”无法可依,以致造成公务员某些行政行为的完全随意性。第三,中国行政机构的常设性和公务员职业的终身性受到了某种程度的环境挑战。这是经济体制和行政体制双重改革带来的一种必然结果。但用临时机构和临时雇员来履行某些公共行政职能仍未能得到政府的认可。第四,四项基本原则、民主集中制原
[1] [2] 则等仍是中国