行政法视角下“凤凰古城收费事件”的法律分析.doc

行政法视角下“凤凰古城收费事件”的法律分析摘要:2013年4月10日起,凤凰古城开始实行“一票制”,从此结束了免费时代。“凤凰古城收费事件”也在全国引起广泛热议,本文从行政法的视角对凤凰县人民政府行为的性质及其合法性、合理性和正当性等方面进行了分析并提出建议。关键词:凤凰行政行为;规范性文件;合法性;合理性因为沈从文先生的《边城》,凤凰古城成为中国历史文化名城,国家4A级景区,更被誉为“中国最美丽的小城”。除自然人文景观之外,“免费”也这座“湘西明珠”吸引着众多游客的主要因素之一。2013年4月8日,凤凰县人民政府通过了《凤凰县旅游景区门票管理办法(试行)》[1]。依该规定从当月10日起,凤凰古城实行“一票制”,门票全价为148元,这座中国最美丽的小城从此结束了免费时代。一时间舆论哗然,举国关注,凤凰古城的游客人数也较往年同期锐减至3成。4月9日,凤凰县政府又出台《凤凰县旅游景区门票管理办法实施细则》[2],对部分人群实行优惠票及免票制度。对于此次“凤凰古城收费事件”,笔者试从行政法视角对凤凰县人民政府的行为进行相关分析。一、凤凰县人民政府行为的性质 1、县政府制定的两个文件属于地方政府规范性文件此次收费的依据是县政府的两个文件,《关于印发凤凰县旅游景区门票管理办法(试行)的通知》和《关于印发凤凰县旅游景区门票管理办法实施细则的通知》。为了厘清凤凰县人民政府行为的性质,有必要对这两个文件的法律性质进行准确定位。首先,两个文件的发文机关均为“凤凰县人民政府”,其制定主体为县级地方政府,根据我国《立法法》及相关法律法规,县级地方性政府没有权进行“立法”。因此,这两个文件并非法律性文件。其次,就其内容看,文件规定的是关于对凤凰古城游客进行收费的问题,为进入凤凰的游客设定了义务,规范了不确定人的行为,具有一定的规范性,故均为规范性文件。最后,就其适用效力来看,该规范性文件适用所有进入凤凰的游客,具有普遍性约束力,可以反复适用。故此,凤凰古城管理部门据以收费的依据应当是地方政府规范性文件。 2、县政府的行为属于抽象行政行为行政行为是指行政主体为实现国家行政管理目的、行使行政职权和履行行政职责所实施的一切具有法律意义、产生法律效果的行为。[3]据此,凤凰县人民政府做出收费决议的行为当属于行政行为无疑。抽象行政行为是与具体行政行为相对应的一类行政行为,二者属于行政法中对行政行为的一种最基本的分类,是以其功能和对象的不同作为标准而进行的划分。抽象行政行为,是指行政主体针对广泛、不特定的对象设定的具有普遍约束力的行为规范的活动。而凤凰县人民政府制定的上述文件,恰恰是针对不特定的广泛主体设定的有普遍性的拘束。因此,凤凰县政府制定文件的行为当属于抽象行政行为。二、县政府行政行为的法律分析 1、县政府的行政行为的合法性分析行政合法性原则,又称依法行政原则或行政法治原则,是指行政机关行使行政权力、管理行政事务,必须依法进行。即一切行政活动都必须以法律为依据,任何行政法律关系主体不得享有法外特权,越权行为是无效行为,违反行政法律规范的行为应导致相应的法律后果,一切行政违法主体必须承担相应法律责任。该原则是近代行政法的基本原则之一,也是其首要原则。依法行政原则是法治原则在行政法中的体现,它的基本内涵就是要求政府守法,要求行政活动的主要方面以及主要环节都要以法律规范为依据,行政机关