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基础设施产业政府监管权的配置
摘要:本文探讨了中国基础设施产业政府监管权的配置问题,提出监管权的配置主要涉及到四个方面:政策部门与监管机构之间的权力配置;监管机构之间的权力配置;监管机构与反垄断机构之间的权力配置;中央监管机构与地方监管机构之间的权力配置。文章集中对前三个方面的权力配置提出了一些具体的改革建议和设想。
行政审批制度改革与现代监管制度的建立有着内在的密切联系,审批制度改革必须探讨政府监管权的配置问题,以明确不同政府机构之间的权限和职责,减少推诿、争权与扯皮等现象。
基础设施产业[1]政府监管权的配置主要涉及四个方面:;;;。本文主要讨论前三个问题。这是因为,在联邦制国家,宪法对联邦与州的关系有明确的规定,州在其职权范围内享有固有的权力,因此,监管权的纵向配置必须通过法律规定加以明确,联邦政府不得任意改变。在单一制国家,地方的权力由中央立法加以规定,可以由中央立法进行调整,因此,监管权的纵向配置必须以中央与地方关系的明确为前提。在我国,尽管1982年宪法与2000年通过的立法法等法律对于中央与地方的关系多有涉及,且电力法、电信条例、铁路法、民航法等特别法也都涉及到中央监管机构与地方监管机构的关系,[2]但中央与地方的事权划分显然尚未明晰。因此,监管权的纵向配置实际上仍不能构成一个严格的法律问题,在目前阶段仍是一个政策问题或者政治决策问题。基于此种原因,本文对于监管权的纵向配置暂不作任何法律分析,[3]并假设中央与地方的关系不会对监管权的横向配置和监管权的行使产生任何影响。作出这种假设,是因为在监管权完整、统一的前提下,其纵向配置应不影响其职能的发挥。
一、政策部门与监管机构之间的权力配置
政策部门与监管机构之间的权力配置是在政企分开的基础上,保证监管机构独立性,避免政策部门对监管权进行干预的一项重要制度设计。其目的是在保持政策部门的政策职能的基础上,使监管机构能够独立地行使监管权,不受政治权力的干预。
政策部门与监管机构之间的权力配置首先与其机构设置有关。两者之间既可以是平行关系,监管机构独立设立于政策部门之外,分别履行政策职能与监管职能;也可以是包容关系,监管机构作为独立机构(或者所谓的部内司、局)设于政策部门之内。这两种模式都可以找到其合理性和现实参照物,如国家经贸委电力司、安全生产局,国家计委价格司等实际上是政策部门内设的独立监管机构。而诸如国家技术质量监督局,国家工商行政管理总局、国家药监局等则属于典型的独立监管机构。[4]
两者之间的权力配置主要涉及到规则制定权与行政裁决权。前者主要是制定一般性的规范性文件,而后者是适用法律规定的具体行政行为。
根据立法法等有关法律法规,政策部门在我国都享有行政立法权,可以制定部门规章,因此,不论两者的关系是平行还是包容,都不影响政策部门的规则制定权。并且,在平行关系下,监管机构也有事实上的规则制定权。目前争议比较多的问题是所谓司、局红头文件的合法性问题。即在包容关系下,部门内设监管机构是否有规则制定权(需要着重指出的是,并非所有的司、局都是部门内设监管机构,绝大部分司、局均属于纯粹的内部办事机