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关于地方政府机构改革深层次问题的几点思考
随着社会主义市场经济体制的逐步建立和完善,新一轮地方政府机构改革即将全面展开。政府机构改革,说到底是权力结构、利益格局、政策规制的重新调整和建构。也正因为如此,机构改革的难度是显而易见的。自80年代以来,我国已有过多次政府机构改革的实践,但其改革的成效不彰,究其原因在于对这些
深层次问题的改革和调整的勇气不足,决心不大,措施不力且不到位,因而出现政府机构的“精简——膨胀——再精简——再膨胀”的恶性循环。新一轮地方政府机构改革要避免这一现象的再度重复,无疑须在权力结构、利益结局、政策规制的重新调整和建构上下功夫。对此,笔者认为,着力解决如下几方面的问题,有着尤为重要的意义。
一、在权力结构的调整上,要着力解决权力部门化问题
权力,是一种职责范围内的支配力量。社会主义国家,人民群众是国家的主人,也是权力的主体。政府是人民利益的代表者,政府的权力是源于人民,是受公众的庄严嘱托而行使,以为公共运用所限制,以实现社会公共事务管理目标而代表、反映和服务于人民群众的根本利益。政府的权力也是有限的,而不是无限的。
然而,在长期的计划经济条件下所形成的高度集中的政府权力结构,把触角伸向了社会生活的方方面面,并通过政府部门对权力的分割而支配、控制着社会生活的各个领域,管了许多不该管,管不了,也管不好的事。尤其是在现行管理体制中,政府以国有资产所有者的身份去管理企业,造成了政府部门分兵把口行使企业董事会职能,计划部门掌握着投资决策权,经贸委掌握着技术改造审批权,物价部门掌握着产品价格审定权,劳动人事部门掌握着劳动用工人事审批权等等,特别是一些专业经济行政部门还直接充当大中型企业的
“婆婆”,掌握着整个行业的企业管理大权。这种无限膨胀其权力,把本应属于企业的权力而由政府各部门所分割的权力部门化(即市场主体的权力政府部门化)的结果,使企业成为了政府各部门的附属物,政府各部门分别执掌着企业人、财、物、产、供、销的各种大权,企业无论是项目审批、资金投入、工程上马、企业投产,还是产品销售、技术更新、规模扩张、资金融聚,都必须依赖政府各部门的支持和安排。企业所依赖的不是市场而是政府部门,这种权力部门化的政府管理模式已日益成为了社会主义市场经济发展的羁绊。其原因就在于:第一,它造成了政府办企业的政企不分的普遍现象,障碍了现代企业制度的建立,阻滞了市场主体的形成。第二,它制约着投融资体制和金融体制改革的进程。政府部门不放下项目与贷款审批的笔,新的投融资体制就难以建立起来。同时,国有专业银行如果不与政府脱钩而实现商业化,也难以做到自主经营、自负盈亏,并且政府也会被金融风险和责任纠缠不休。第三,它影响统一、开放、竞争、有序的大市场的形成。因为,权力的部门化必然导致部门、行业和地方保护的“诸侯经济”的出现,阻碍公平竞争和市场体系的培育、发展。第四,权力部门化影响了政府宏观经济调控能力的增强。政府各部门分兵把口插手企业的微观经济事务,就无暇也无心顾及宏观调控,而这无疑是
“捡了芝麻,丢了西瓜”。
因此,新一轮地方政府机构改革,必须在解决权力部门化问题上下功夫。要按照社会主义市场经济发展的要求,合理界定政府职能职权,实现政市、政企、政社分开,把那些不属于政府部门职能的事务切实转交给市