论海关规范性文件制定的规范性问题.pdf

论海关规范性文件制定的规范性问题』;。』|L、‘’.、/i;每害/’i规范性文件的制定从广义的规范性文件的概念jj讲是一种立法活动。关】‘立法活动的研究对于掌握立法规律和指导立法活动具有卜分重要的意义。但长期以来,这门学科并没有得到应有的重视,有关著述寥若晨星,研究人员屈指可数。立法尚且如此,狭义上的规范性文件的制定就更无法町依、无律可循。本人从事海关方面立法工作十余年,深感此项工作的重要和艰难。啦法工作无{法可依,实践当中对依法行政的影响很大。特别是改革开放以来,我们国家的经济发展迅猛,对法治环境的要求也越来越迫切,党的十五大提出了“依法治国”的基本方略,依法行政的重要性更加突出。令人欣喜的是,近两年,国家出台了关于立法方面的法律、法规,2000年《立法法》的诞生和2001年《行政法规制定程序条例》、《规章制定程序条例》和《法规规章备案条例》。虽然对于目前在行政机关的实际工作中大量存在的规章以下的规范性文件的制定尚无明确的规定,但我们至少可以通过这砦新出台的规定中关于法律、法规和规章的制定原则和法律精神,提出一些使这类规范性文Y件的制定规范化的建议。I本文旨在从分析海关规范性文件制定中存在的问题和,改进方向入手,探讨在规范性文件的制定过程中实体上和程序上如何按“依法行政”的要求办理,为实现依法治国的目标贡献力量。《、i’}。‘,:一、海关规范性文件的界定(一)规范性文件的一般含义(广义、狭义)对于什么是规范性文件,北京大学从事立法学和法理学研究的周旺生教授认为:规范性文件,是为人们的行为提供标准、指明方向,以书面形式或成文形式所表现的,以一定社会主体的强制力保证实施的,一定行为规范的结合体。1笔者认为,这个定义较好地概括了规范性文件的一般含义和基本特征。首先,规范性文件是为人们的行为提供标准和指明方向的社会规范;其次,规范性文崩旺生:《规范性文件起草》,,第1负。件是以书面形式表现出来的具有明确性、肯定性的社会规范,通过具体条文明确、肯定地规定人们可以做什么、应当做什么、不能做什么:第三,规范性文件在效力上是以一定时fnj;ftl空间范围作为调整对象的、具有普遍约束力的社会规范;最后,规范性文件是由国家强制力来保障其实施的。可见,不是所有的文件都是规范性文件,只有那些经过一定程序、由一定的主体制定、具有规范性文件特征和形式的社会规范彳是规范性文件。2规范性文件又有广义和狭义之分。J“义的规范性文件从形式上包括宪法、法律、行政法规、地方性法规、自治法规、地方政府规章、国务院部门规章和其他规范性文件。狭义的规范性文件仅指法律、法规和规章之外的其他规范性文件。从规范性文件制定的主体来看,又可以区分为由国家权力机关(全国人大及其常委会、地方人大及其常委会)制定的规范性文件和由国家行政机关制定的规范性文件。本文论述的规范性文件是由行政机关制定的“其他规范性文件”。(二)行政机关制定的规范性文件海关是国家的行政执法机关,海关规范性文件是整个国家行政法律体系中的一部分,所以我们首先需要探讨行政立法的问题。行政立法是特定的国家行政机关依据法律授权,针对不特定的人和不特定的事件,制定具有普遍约束力的行为规则的行为,是行政管理的方式之一。行政立法的主体是行政机关,这一点在世界各国和地区的行政程序法中的规定都是相同的,只是具体的规定方式和范围不同。美国《联邦行政程序法》对行政机关做出了普遍性界定,既适用于行政裁决机关,也适用于行政立法机关。该法第551条第一款规定,行政机关是指美国政府各机关,而不论其是否隶属于另一个机关,也不论其是否受另一机关的监督,但同时又做出了一系列排除性规定,即不包括国会、法院、军事机构等等。德国《联邦基本法》第82条规定,法律只能授权联邦政府、联邦部长和州政府制定法规命令。上述三种行政机关根据法律授权对社会发布具有普遍约束力的法律规范。3其实,行政立法在立法、司法和行政三权分立比较彻底的国家,属于英美z用旺生:《观范性文件起草》,中国民主法制Ⅲ舨社1998年11月版,第6页。,』、t松年:《比较行政程序法》,中国法制出版社1999年1月版,第226页。理论上的“委任立法”,是对现实的~种抽象。国会或议会的地位较高,立法权属于国会或者议会,政府、行政机关所享有的立法权只能是立法机关授予的权力,自身并不享有固有的立法权。法国行政法学中的“规则行为”是与我国行政立法相类似的概念。根据法国1958年宪法,行政机关不仅可以根据单行法的授权进行立法,而且按照宪法规定享有“固有”立法权,所以其规则行为的范围大于委任立法的概念,既包括委任立法也包括固有立法。这与我国一样,行政立法既包括行政机关根据单行法的授权进行的立法,也包括行政机关根据宪法制定行政法规、规章的活动。4从