“稻草人”、“稻草人化”和“去稻草人化”——中国地方环保部门角色式微及其矫正策略.pdf

“稻草人’’、“稻草人化”和“去稻草人化”中国地方环保部门角色式微及其矫正策略——砷姗陈涛雍4笱缁嵫到漳暇伽摘要:地方环保部门在环境保护中具有重要的功能。然而,我国的地方环保部门扮演的却是“稻草人”的式微角色。地方环保部门正遭遇“稻草人化”困境。“稻草人化”造成了社会成本和弱势群体生存以及社会冲突等突出的社会问题。因此,必须加强“去稻草人化”机制建设。“去稻草人化”机制需要环保从紧策略和相应的制度与政策安排、生态现代化战略的实施、环境非政府组织以及普通公众参与等外部条件以及地方环保部门内部建设两种机制安排。“去稻草人化”旨在使地方环保部门更好地发挥环境保护的本质职能,促进环境改善。关键词:稻草人;稻草人化;去稻草人化;角色式微;地方环保部门如心∞理魒幻刀一、引言我国的环境保护具有明显的自上而下属性。为保护生态环境,我国已经颁布了炕肪保护法律、部自然资源管理法律和项环境保护法规;环境保护部门出台了多项全鹣钅浚汗疑缁峥蒲Ц藁帷叭艘凰托郴蒲芯俊!;ê⒒春恿饔虻呐┐迨档氐鞑椤项目编、江苏省研究生培养创新撼滔钅俊吧执咏窍滦ǚ⒄够苳俊!R缘蓖磕绿——校不栈羟袢耍雍4笱缁嵫恫┥仙饕4邮禄肪成缁嵫А⑴┐⒅ǖ秈式为个案”钊毡嗪牛篊一会学研究;电子邮件:甤.。琒;.瑆口阳瓺甀.,..,琲,..簊;;—;;
境执法过程中处境尴尬,仿佛成了吓唬“麻雀”的——违法排污企业和环境破坏者——“稻成了马传松所称之的“稻草人现象”——在我国的环境保护工作中,普遍存在管理对象胆子国性环境保护规章和多件地方性环境保护法规H欢夜幕肪潮;ど形慈〉萌绶律文本规范所设想的成就。换句话说,“有法可依”和“有法必依”之间存在严重脱节,毋宁说“执法必严、违法必究”。所以,尽管改革开放以来,我国环保法制化的进程较快,但主要是体现在立法上,也就是说解决一个有法可依的问题。而这些法规在很大程度上只是环境管理行政部门进行工作的依据,真正由司法组织贳彻执行的并不多榇笥茫现实生活中,文本规范和实践规范或日“文本法”与“实践法”分离现象已经屡见不鲜阿江,。在环保实践中,、环保部门在某种程度上已经被“异化”。地方环保部门在环草人”。从历史的角度而言,在长期的人类社会生活中是不存在环境保护的。自然也就没有环境保护部。因为那个时候,人与自然处于相对和谐的状态。而自工业革命以来,人类改造自然的能力越米越强,资源破坏、生态退化和环境污染问题日益突出。在我国,环境保护也一度是经济发展的“剩余”。然而,在加快推进经济建设和实现现代化的过程中,已经出现了严重的环境问题,威胁了社会的可持续性。于是,系统的环境保护思想和环境保护的法律法规以及相应的部门便应运而生了。常言道,“没有规矩,不成方圆”。然而,如果有了规矩却不遵守,则依然无法成方圆。环境保护是我国的基本国策,是企业生产必然应该遵守的“规矩”。但有此规矩却无彼方圆。环境保护部门、生产企业以及地方党政领导之间的关系演绎越来越人甚至肆无忌惮、环境保护部门胆子越来越小甚至无所作为、地方党政领导不断干预环境执法的“稻草人现象”泶桑。在环境保护的实践中,“稻草人现象”早已经屡见不鲜。本研究关心的则是环境保护中的社会组织及其角色扮演问题,即着重对作为环境保护官方单位的环保局及其环保角色进行分析。作为官方环保单位,我国的环境保护主要有国家环保部偷胤交繁>止钩伞1收呷衔#鼻暗胤交繁>执τ诒咴祷奈恢茫庵直缘化的位置由来已久。地方环保部门在环境保护中所扮演的“稻草人”这种式微角色,地方环保局在环境执法和环保实践中处于“稻草人化”的尴尬境地。而这种“稻草人化”不但造成环境保护形同虚设、环保执法有气无力,还引发了一系列的社会问题。冈此,在对地方环保局“稻草人”角色和“稻草人化”问题深入研究的基础上,探究“去稻草人化”机制建设,就成了亟待解决的问题。二、稻草人、稻草人化及其社会问题⒌静萑本文所说的地方环保部门是相对于中央环保部门而言的。与中央环保部门相对应,中国地方环保部门主要包括省灾吻⒅毕绞、市、县三级环境保护局9俜降幕肪潮;げ门在环保实践中应该发挥积极功能。在西方工业社会,世纪年代是其环境保护主义的盛行时期。其最重要的成功之处就在于大多数工业社会国家的作为环境保护的政府部疛的成立以及环境立法以及政府组织的快速发展,O啾冉隙裕泄兰甏以来,环境保护的法律发布的数量是比较完整的,但非政府组织因为社会发育的问题一直不甚理想,而所成立环保部门并未发挥应有的功能,其“应然”功能与“实然”表现人相径庭。。参见://..甤痟.。世纪年代,我国开始设置环境保护部门。年拢一肪潮;ぞ肿榻ǔ闪ⅰ辏Ъ环境保护局升格为国家环保总局。年耹乱宦止裨夯垢母锓桨竉;笼,国家环保总局升格为中华人民共和国环境保护部。从年到年,国家一级的环境保护部门每年升级巍泄行┫缯蛞采栌谢肪潮;ふ尽5悖丶兑韵律