新一轮土地利用地规划控制指标的功能与选择.doc

新一轮县级土地利用规划控制指标体系与应用
摘要：在我国，土地利用规划的编制和实施不能缺少指标，特别是具可实施性很强的市县一级的土地利用规划。随着我国土地利用规划日益成熟，对规划控制指标的功能和作用就有了新的认识。我国的土地利用规划应该是动态的、具有弹性的“过程式”的空间区域规划，规划指标宏观层面的协调功能，又具有微观层面上的控制作用，文中具体阐述了其最重要的四大功能和作用。现行规划中的指标是沿袭计划经济体制下的成式，已经不能满足土地规划的需要。从土地利用规划的新功能和发展理念，构建了体现规划弹性、指令性、指导性和激励性的指标体系。“规划指标控制法”的关键是如何科学合理的确定和分解用地指标。最后，以县级土地利用规划为例，探讨了需要分解下达的指标的分解方法。
关键词：土地利用规划；指标体系；指标分解
1引言
土地利用规划是城乡建设、土地管理的纲领性文件，是落实土地用途管制制度的重要依据，是实行最严格的土地管理制度的一项基本手段参考文献：
[1] 国土资源部.《关于做好土地利用总体规划修编前期工作的意见》，2005年5月30日.
1]。在新形势下，为了全面落实科学发展观、改变传统的土地利用模式，以严格保护耕地为前提，以严格控制建设用地重点，以节约合集约利用土地为核心，开展新一轮的土地利用规划工作，以促进经济结构调整和增长方式转变，实现经济社会全面、协调、可持续发展。于是，对土地利用规划的研究又成了新的焦点。
自新《土地管理法》 1998年8月29日第九届全国人民代表大会常务委员会第四次会议修订并通过了新的《中华人民共和国土地管理法》，并于1999年1月1日起正式实行。2004年8月28日，第十届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议对它又做了修订，但是这次只是明确了“征收”与“征用”的概念，其余条款没有修改。
实行以来，由于“新法”改变了过去分级限额审批用地的制度，建立了土地用途管制新制度。国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地，解决了严格控制建设用地总量和监督规划实施的最基本问题。促使土地使用者在用途管制的前提下依法使用土地，即必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地，强化了土地利用总体规划作为政府实施土地用途管制重要依据的法律地位。
这就导致了学界关于土地利用规划方法及模式的研究都偏重于土地用途分区管制方面[2] [J].中国土地科学，1999，13（3）：9-12.
2][3] 郝晋民，[J].中国土地，1999（9）：26-28.
3][4] [J].中国土地科学，2001，15（4）：22-25.
4][5] 王静，程烨，[J].中国土地科学，2003，17（3）：47-51.
5]，对规划指标的研究尚付之阙如，但在规划编制的实际工作中还是“指标+分区”的模式[6] 朱凤武，[J].地理科学，2003，23（3）：282～286.
6]，并且指标仍然是规划中十分重要的控制因素，因此不应忽视了对规划指标的研究。
2土地利用规划的功能分析
新一轮土地利用总体规划的修编，应当适应我国社会主义市场经济的新形势，从规划观念、思路和方法上进行积极的创新。在市场经济体制下，我国的土地利用规划应该是动态的、具有弹性的“过程式”的空间区域规划。作为一种制度安排，应该体现社会集体理性取向和维护公众利益的公共政策属性。土地利用总体规划具有战略性、区域性和综合性，其主要功能包括：

土地利用规划依据社会经济运行状况、社会发展需求和生态环境保护建设对区域土地市场的需求和供给条件进行深入分析。经济增长模式的转变，人口规模的增加和社会生产生活水平的提高，势必影响建设用地规模的增加。但是土地资源的稀缺性也随着社会经济的发展急剧膨胀。土地利用规划主要根据对未来经济的发展、人口增长、产业结构调整等因素的合理预测和调控，综合考虑该区域土地资源的构成和有效供给状况，在一定程度上均衡区域土地利用供求，使建设用地规模合理增长，充分发挥土地政策宏观调控的作用。

土地利用规划划定基本农田保护面积，落实耕地保护责任，确定不同的功能区间，协调各业用地矛盾。为了在土地资源配置中各利益主体、各区域间的责任和权力的
平衡，采用科学的方法确定耕地保护与非农建设指标，并制定耕地保护指标和非农建设用地指标的流动机制[7] 陈丽，曲福田，[J].中国土地科学，2006，20（5）：42