保密法学的基本概念和国外的保密法律制度.doc

保密法学的基本概念及国外的保密法律制度周密【全文】以法律手段来调整、管理保密工作, 是当前世界各国的通行做法。之所以如此, 原因在于, 法律是一种稳定而明确的社会行为规范, 正如马克思曾经指出的:“法律是肯定的、明确的、普遍的规范, 在这些规范中, 自由的存在具有普遍的、理论的、不取决于个别人的任性的性质。”依法治国, 包括依法实施保密管理, 是人类社会文明进步的宝贵财富和基本标志。认识到这一点在当前具有两个特别重要的意义: 其一, 在我国大力推行依法治国、建设社会主义法制国家这一大政方针的今天, 尤其要坚持依法实施保密管理; 其二, 既然依法实施保密管理是许多国家的通行做法, 就要求我们批判地吸收国外保密法律制度中的有益成分,以促进我国的保密法制建设。当代国外保密法律体系已基本成型, 尤其是西方主要国家的法律结构比较完整。从法律渊源的角度来看,保密法律规范的具体表现形式有宪法、法律、行政规章和行政命令等法律形式,这是广义的保密法。其中, 宪法中的保密法律条款是整个保密法律制度的“母法”, 具有最高的法律约束力。处于其次的“法律”, 是指保守国家秘密的专门法律, 它是保密法律规范的基本表现形式,即狭义的保密法,如我国 1988 年颁布的《中华人民共和国保守国家秘密法》。处于再次的行政法规、规章和命令, 也是保密法律体系中的重要组成部分,大量的保密法律规范是以这种形式表现出来的。此外,国际条约中的保密义务条款也构成了一个国家保密法的一个法律渊源。这些法律渊源形成了一个“金字塔”形的层次体系, 共同发挥确保国家秘密并保障国家安全和利益的功能。各国宪法中的保密条款多为原则性规定, 它明示国家对于保守国家秘密的法律态度, 是制定保密基本法和行政法规的依据。保守国家秘密的大量的具体法律制度包括在保密基本法和行政法规之中。保密法律制度的具体内容可以从两个角度来考察: 从横的角度来看, 保密法律规范主要涉及政治、军事、国防、外交、经济、科技和文化等领域。从纵的角度来分析, 保密法律制度主要是对保守国家秘密的整个过程及活动所做的全面规定。主要研究的是其共性而非个性, 目的是使保密工作有章可循, 环环相扣,井然有序。这是保密法律制度所要规范的核心内容。国外保密法律制度对保守国家秘密的全过程所做的规定,可以从定密制度、解密及密级变更制度、保密措施和制裁措施等方面加以概述。国家秘密的定义在多数国家的立法中没有明确的规定,但根据立法精神, 国家秘密是指涉及国家的安全和重大利益, 有理由认为在泄露后会对国家安全造成损害的情报, 除此之外均不宜列入保密范围, 因为公众有知悉政府活动的权利。国家秘密可分为三个等级, 即绝密、机密和秘密, 这是大多数国家的做法, 但也有国家将国家秘密分为四个等级, 如泰国, 就分为绝密、机密、秘密和内部资料。绝密处于最高保密等级, 是指非法泄露后会对国家安全造成特别严重或最严重的损害的情报, 是国家秘密的核心部分。机密的保密等级次于绝密, 是指有理由认为非法泄露后会给国家安全造成严重损害的情报。秘密是指有理由认为非法泄露后会给国家安全造成损害的情报。泰国虽把国家秘密分为四个等级,但对处于最低等级的内部资料没有明确定义,主要是指不宜公开的文件、文书、命令、指令,以及某些工程的项目、图纸和数据等。确定国家秘密保密等级的制度即为定密制度。美国将确定密级的权限称作原始保密分类权。不同的密级由权限不同的机构和人员来确定, 这是各国共同的做法。在美国,具有确定绝密级情报的原始保密分类权的人员,只有总统, 以及总统授权的官员或有关法律授权的官员; 具有确定机密级和秘密级情报的原始保密分类权的人员,是经总统授权的官员,以及有关法律授权的官员。在原始保密分类权的隶属关系上, 向下可以兼容, 即具有绝密级情报原始分类权的官员, 可以确定机密级和秘密级的情报, 但有权确定秘密级情报的官员,不得确定机密级和绝密级情报。原始保密分类的授权必须采取书面形式, 且这种授权不得转授。进行保密分类的原则和标准,在部分国家的法律中有明确规定,如《美国国防部情报保密计划执行条例》就明确要求,对保密分类要做出合理的判断,不应借此掩盖违法行为,效能低下和管理不当等,对不合理的保密分类要做出及时清理。同时规定, 为了切实保护应当保守的国家秘密, 即使在保密分类不明确的情况下, 也应当采取积极措施, 避免泄密事件发生。该条例还规定,确定密级时应同时确定保密期限。确定保密期限的根据是国家的安全和利益,需要保多久就保多久。这里应遵循的一条原则是,在确定保密期限时,原始保密分类当局应同时明确规定解密的日期,并在不泄露文件或情报的秘密来源或关系的情况下,在所有保密文件上标明密级、发件部门、定密机构及解密日期。国家秘密是在一定时间和范围内只限特定人员知悉的信息,因此,只要国家安全