我国非工程防洪措施样稿.doc

中国非工程防洪方法设想
一．工程方法和非工程方法
工程方法和非工程方法是一个舶来概念，通常意义上，目标在于改变洪水天然运动特征方法称为工程方法（Structuremeasure），而辅助工程方法发挥功效、协调人和洪水之间关系、缓解洪水灾难影响方法称为非工程方法（Non-structuremeasure）。
防洪水库、堤防、分洪道、蓄滞洪区是关键防洪非工程方法，洪水风险区内高出地面道路（公路、铁路）路基、围墙等线状结构物，其初衷虽不是防洪，但在洪水泛滥时含有显著改变洪水运动特征功效，在一定程度上也可作为工程方法考虑。
非工程方法侧重于规范人防洪行为、洪水风险区内开发行为和减轻或缓解洪水灾难发生后影响，另外，习惯上，辅助工程方法和上述非工程方法制订、实施和充足发挥效益相关技术、方法和手段，比如对洪水特征、洪水灾难特征认识、洪水预报技术、洪水风险图等，通常也被纳入非工程方法范围。
非工程方法提出和日益得到重视原因是工程方法有其不足。
二．工程方法不足和面临困境
控制洪水，消除洪水灾难是人类千百年来共同追求，进入20世纪，伴随经济技术高速发展，人类对本身改造自然、征服自然能力充足自信，世界各国相继开展了以控制洪水、消除洪水灾难为目标大规模防洪工程建设，随即又相继认识到，工程方法难以完全控制洪水，洪水灾难只能在一定程度上减轻而不可能消除。
中国控制洪水实践始于20世纪50年代，经历了半个世纪后，和其它国家一样，工程防洪所面临一系列问题逐步凸显出来。
1、水灾绝对损失仍呈攀升趋势
尽管经历了50多年以控制洪水为目标连续不停防洪工程建设，形成了庞大防洪工程体系，使河道洪水年均淹没面积降低了70%以上，但水灾损失绝对值仍在上升，其中除了因河道洪水淹没区经济发展、资产增值，造成单位面积损失值增加外，内涝成为水灾损失增加关键原因。
2、兴建控制性防洪枢纽坝址告罄
近期黄河小浪底枢纽、珠江飞来峡水库、长江三峡枢纽、嫩江尼尔基枢纽建成后，中国各大江河流域可有效控制干流洪水、保护关键地域防洪枢纽坝址已基础用完，大型防洪枢纽建设将告一段落。
3、防洪水库建设所面临经济、社会、生态环境问题日趋严重
即使在部分大流域干流及其支流和中小流域上仍有建设防洪水库自然条件，但在现阶段，因为其经济、移民、公平性及对生态环境影响等问题，使得很多水库兴建变得不可行。
4、堤防建设面临着经济、技术、环境原因制约
中国现有堤防约26万km，是防洪工程体系中最关键成份。据分析，现在中国江河洪水年均损失250亿元，若经过提升堤防标准减轻洪水灾难，可行投入如表1所表示。
比如，对长江流域而言，若要加高堤防防御1954年洪水，土石方量约需76亿m3，挖压耕地约10万hm2，迁移百万人口，还要改造上万座各类涵洞、泵站、桥梁，成本将超出1000亿元，降低年均损失约为12亿元，远低于年均成本（约80亿元）。其它流域情况也大致如此。
中国江河堤防，尤其是关键堤防，已经较高，多是经数十、数百年不停加培而成，堤基、堤身皆存在很多缺点和隐患，在堤内外水头差不大时，经过抢险，通常能够渡汛，但若深入加高，则在更高水头下，隐患大量暴露，有可能出现抢不胜抢情况，安全难以保障，即所谓增加高度而未提升标准。
洪水泛滥不仅塑造了广大洪泛平原，而且有补充地下水、维系湿地、保持生物多样化等功效。现在中国关键流域，除松花江外，湿地已消失殆尽，堤防建设是关键原因。面对水资源严重短缺问题，海河流域已提出有控制地引导洪水进入平原地域，回灌地下水，承受一定淹没损失，以使洪水资源和生态功效得到实现。
5、蓄滞洪区利用进退两难
中国现有蓄滞洪区97处，，蓄洪总容量970亿m3，耕地约200万hm2，人口1700万。这些蓄滞洪区大致分两种类型，一是洪水发生时首当其冲、利用频率较高，如淮河大堤间行洪区；其二是为防御特大洪水、保护关键地域预留，如长江荆江分洪区、洪湖分蓄洪区，黄河北金堤分洪区等。
对于大堤间行洪区，当河道水位达成一定高度，将自然漫决或溃决，人为分洪可使其效果很好或损失较少。使调度利用面临困境是后者，这些蓄滞洪区防洪标准全部较高，建成后，很多从未使用或几十年没用，区内社会经济发展甚至比一般民垸愈加快，加之对应管理方法尚不健全，一旦分洪利用，国家将面临巨大经济和社会压力，难以善后（这是1998年采取"严防死守"防汛方法原因之一）；但若舍弃不用，特大洪水超额水量又难以安排，从而使这类蓄滞洪区处于取舍两难境地。
三．非工程方法建设法律依据
1、《水法》
《水法》中和非工程方法建设相关关键有三条。第十一条授权水行政主管部门会同地方政府制订流域或区域综合计划和专业计划。非工程防洪方法建设计划应为专业计划之一。第四十条要求中央防汛指挥机构制订关键