2021年改革开路 减“副”，为预算改革开路.docx

2021年改革开路_减“副”，为预算改革开路改革开路_减“副”，为预算改革开路
四级党委集中换届工作，现在已经进入下半程。回顾已经完成的党委换届，最大的亮点当属降低副书记职数，形成“一正二副”的新模式。舆论对这一结果表现出乐观的欢迎态度：精简职位能够降低行政成本，“减副即减负”。
　　“好事”的时评家甚至计算出，一级党委只要多一名副书记，一年就要多支出30万元，其费用能够支出10名公务员或10多名企业职员，从而说明淘汰副职能够节约财政开支减轻纳税人负担。
　　诚然，“一个省有四五十个省级干部，几百个乃至上千个地厅级干部，一个县几十个县级干部”太过臃肿了，为这些人支出薪水加车马费是一笔昂贵的开销，综观舆论，焦点即基础集中在“减副即减负”上。然而，部分公共财政学者和公共预算学者提醒说，四级党委降低地方党委副书记职数所节约的开支，在预算大盘子里不过杯水车薪，“一缸水少了几瓢水而已”。
　　这并不是说这些学者不看好“1+2”模式，恰恰相反，这是一个让她们心跳加速的议题。她们关心的是，“减副”会否是中国改革的一个态势，党委已经带头精简副职了，接下来政府会否精简副省长，副市长，副县长和副镇长职数？毫不夸张地说，她们对“减副”的敏感度无人能及。她们太清楚“减副”对于中国正在进行的公共财政建设、公共预算改革意味着什么。
　　1994年中国才出台第一部预算法，而真正开启预算改革，确切地说是部门预算改革也是1999年以后的事情。彼时，中国改革开放已经进行了21年，政治结构已经发生了部分改变，而有些改变看上去对公共预算建设并不有利。
　　详细地说，宪法和1994年预算法给予人大的预算权力关键由党委和政府组成的“行政预算体系”来行使了，直到1999年部门预算改革之前，人大并没有介入预算领域。1999年以来，“钱袋子的权力”在各级人大逐步兴起，然而人大很快发觉，原来由党委和计划委员会控制的资金分配权力已经“零碎化”到各个分管领导和各个部门，预算权力展现出一个“非正式制度”的色彩，监督不易也。
　　以省级政治为例，一名公共预算学者截取了一个省级样本，在那里有近20名分管领导，她们是省委常委和副省长，每个领导周围全部围绕着部分党政部门，即她们的政策领地，各个领导在自己的政策领地拥有几乎排她的“预算权力”。学者称之为预算中的“多支笔”现象。同时，这些政策领地实际上成为分管领导的“选民”。
　　这是行政首脑和副职分享权力的结果，马上部分支出的决定权下放给分管各个领域的副职，一些资金被独立出来作为这些副职的专用资金。假如分管领导要支持某个部门的某个项目，她能够“批条子”给部门，部门就能够凭着它去财政要钱，财政就从各个分管领导人的“盘子”里将分管领导同意的资金拨付给部门。这就是中国地方预算中很普遍的“批条子”的现象。因为这是无约束的权力，为贪污浪费现象埋了下伏笔。
　　在一个正式预算制度，预算编制的权力通常被给予行政首脑，并有一个由行政首脑直接领导的“关键预算机构”。假如我们确实计划把财政部门塑成“关键预算机构”，这就意味着要将种种“非正式预算权力”取消，让全部的财政资金全部进入财政部门的“笼子”，然后再统筹编制部门预算，提交人大审查和同意，走向公共