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完善巨灾风险管理体系建立巨灾保险制度

蒋巨峰

四川是个自然灾害多发的省份,具有灾害种类多、分布地域广、发生频率高、灾害损失
重的特点,2008 年以来就遭受了三次大的自然灾害:年初的低温雨雪冰冻灾害、“”汶
川特大地震灾害、“”攀枝花-会理地震灾害。特别是“5·12”汶川特大地震,是新中
国成立以来破坏性最强、波及范围最广、救灾难度最大的一次地震。截至 9 月 23 日,共造
成 68 708 人遇难,36 万多人受伤,仍有 17 923 人失踪。全省有 52%的面积和近 1/3 的人口
受灾,1 000 多万受灾群众因房屋倒塌或严重损毁而无家可归,全省因灾经济损失超过 1 万
亿元。部分地区数十年艰苦奋斗取得的经济社会发展成果毁于一旦,很多群众一辈子甚至是
几代人的辛苦积累化为乌有。
灾害发生后,在党中央、国务院和中央军委的坚强领导下,在各兄弟省区市、中央各部
委和社会各界的大力支持下,四川省抗震救灾工作果断有力、紧张有序、持续有效地全面展
开,最大限度地解救了被困群众,受灾群众基本生活得到妥善安排,社会秩序保持总体稳定,
抗震救灾斗争取得了重大胜利。保险业也迅速行动起来,主动地投入到灾后理赔服务工作中,
充分发挥了“社会稳定器”作用,为灾区人民尽快恢复生产、重建家园做出了积极贡献。截
至 9 月,四川省保险业共接到地震相关保险报案 万件,报损金额 222 亿元,预计赔付
亿元。
目前,我们国家对地震等巨灾造成的经济损失的补偿与救助,实行的是国家财政支持的
政府主导型巨灾风险管理模式。应该说,这种灾害风险管理模式在这些年抗击自然灾害中发
挥了极其重要的作用,从 SARS 到禽流感,从年初的低温雨雪冰冻灾害到汶川特大地震,取
得了一次又一次战胜巨大灾害的重大胜利,充分体现了集中力量办大事的社会主义制度优
势。同时,随着形势的发展,要进一步增强抵御自然灾害的能力,还需要研究和解决目前存
在的一些突出问题:一是总体上看社会层面防灾防损的意识还不强,社会各界对灾害保险的
了解不多,重救助、轻预防,还没有形成政府和个人共同参与灾害风险管理的意识。很多群
众认为自己遭受灾害的发生率不高,花钱买保险不值得,投保意识淡薄。许多地方和部门建
立的重大突发事件应急预案在灾害应急管理机制当中的地位、职责和作用还不够明确,在应
对灾害时,应急联动机制不够健全,信息共享、协调互动、社会动员、防灾防损的措施还不
够到位,没有建立起一套技术上可行、经济上合理的灾害预防管理机制。二是方式手段单一。
各级政府通常采取行政手段,在较短时间内集中全社会人财物资源,救灾应急。救助的程度
和范围在很大程度上取决于财政实力,救灾成本高、负担重,政府财力难以承受。三是保险
市场机制缺位。由于还没有形成运用市场化手段在全社会分担风险的机制,导致每次大的灾
害事故发生后,公益性损失由政府财政承担,群众的损失除各级政府财政给予尽力救助外,
很大部分由群众自己承担,许多群众不堪重负,筹资压力很大。从保险赔款看,国外发生巨
灾保险赔款一般可承担 30%以上的损失补偿,发达国家甚至可达 60%、70%,而我国还不到
5%,年初的雨雪冰冻灾害保险覆盖的损失不足 1%,18 亿元的保险业赔付款项与汶川特大
地震灾害高达万亿元的损失相比也无疑是杯水车薪。这凸显出我国保险覆盖率低、巨灾保险
市场机制缺位的问题,商业保险还没有成为自然灾害风险补偿的重要手段。因此,有必要抓
紧对此问题进入深入研究并展开实质性工作,更好地借鉴国际巨灾风险管理的做法和经验,
建立起符合国情的巨灾风险管理体系,提高灾害风险管理的能力和水平。结合四川省抗震救
灾工作实际,完善巨灾风险管理与保险体系。应做到以下四点:
第一,建立健全巨灾风险管理机制。从《国家综合减灾“十一五”规划》,到《突发事
件应对法》和《汶川
[作者简介]蒋巨峰,现任中共四川省委副书记、四川省省长。
地震灾后恢复重建条例》,国家对于灾害预警、救灾和重建等已经有了明确规定,巨灾
风险管理机制初步建立。当前,有必要以法律法规形式,进一步明确政府部门、保险行业、
企业和个人在巨灾风险管理体系中的地位和职责,确保损失分担机制的切实建立和有效运
行,在此基础上,协调各方出台各项配套政策,推动我国灾害风险管理实现三个转变:一是
在管理意识上实现由“灾后反应”向“灾前预防”的转变,在风险来临时主动出击而不是被
动反应。二是在处置方式上实现由“事后补偿”向“全过程风险管理”的转变,利用保险这
种市场化的手段发挥经济杠杆作用,对巨灾风险进行事前评估与衡量,制定差别化的巨灾管
理和风险转移策略。三是在救援主