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“应急失灵”与防灾减灾
童星1 陶鹏2
(,江苏南京,210093;
,美国特拉华州)
•自2003年“SARS”事件之后,以“一案三制”为基础
的应急管理体系逐步建立,使得我国应急管理有
了量的扩展和质的提升,对于自然灾害的管理也
被纳入应急管理的体系。以应急管理的方式来治
理自然灾害,其长处是加强了统一领导和综合协
调,信息的报送和沟通渠道更加顺畅,灾害发生
后的救援和处置也更为有力。但这种管理策略过
于强调“应急响应”却忽视了风险管理,反映在灾
害管理领域,便是防灾减灾工作的削弱,以及对
于一种特殊灾害——旱灾的治理失灵。
提纲
•一、自然灾害管理中的“应急失灵”及其产
生原因
•二、以矫正“应急失灵”为推进应急管理体
系升级的切入口
•三、借鉴国外经验,推进防灾减灾
一、自然灾害管理中的“应急失
灵”及其产生原因
•相比其他自然灾害(地震、台风、洪水、泥石流
等),旱灾具有自身的特殊性,主要体现在:其
一,旱灾持续时间长。其二,旱灾的生成缓慢且
其影响不易察觉。其三,旱灾造成影响的非结构
性与空间广泛性。地震、洪水、泥石流等常常是
某一局部地区遭受灭顶之灾,各类人员都难以幸
免,而旱灾影响的地区一般较为广泛,生活在灾
区的强势人群往往远走高飞,免遭伤害,而无处
可去、只能坐等受灾的都是底层社会的人群,特
别是农民。因而旱灾是典型的弱势群体之灾。其
四,定义旱灾的复杂性。
1)旱灾治理中的应急失灵
•旱灾是一种特殊的灾害形式,其生成缓慢
且影响不易察觉的特性决定着对于它的管
理是复杂的。以应对“突发”事件的手段来面
对地震、泥石流、台风等这些短时间内爆
发的灾害会凸显这种应急手段的优越性,
而以应急手段面对旱灾就未免出现“失灵”。
2)防灾减灾中的应急失灵
•这种“应急失灵”现象不仅存在于旱灾应对中,而且广泛存
在于防灾减灾领域。综合减灾是由联合国发起的。2009
年,联合国秘书长潘基文指出:“尽管我们无法阻止自然
现象如地震和热带风暴的发生,但我们可以尽量限制它们
所造成的负面影响。先发制人的减灾措施正是其关键。灾
害事件发生后的反应机制无论多么有效,都永远是不够
的。”前任联合国秘书长安南也曾说:“灾前预防比灾后救
援更经济、也更人道”。其实,新中国成立后即确立了“防
救结合,以防为主”的防灾救灾原则,但自2003年
“SARS”事件以来,大家都强调“救”、忽视“防”;各级
“应急管理培训中心”培养出的干部,往往只会“救”、不会
“防”。
灾害管理中“应急失灵”的原因
• 1、对于风险概念的认识不充分,认为管理
风险是“不可能的”
• 2、风险的社会建构可能形成风险扭曲,进
而造成政策失灵
• 3、自然灾害风险管理中的基层部门能力缺
乏与政府间关系协调困境
• 4、减灾政策难以执行的地方政治意愿与经
济因素
1、对于风险概念的认识不充
分,认为管理风险是“不可能的”
•起初人类把灾难看成是“上帝的行动”、超自
然的力量,所以认为灾害是不可管理的。
在学术研究上,对“风险”一词的理解是多学
科的,对灾害风险主要是从科技(地理
学、工程学等)角度来理解,这种理解基
于灾害的风险量化;尽管社会学对风险的
阐释力很强,但如果没有与政治学、行政
学的结合以形成“政治-社会”交叉视角,就
很难有风险管理的政策产出。
•通过引入社会脆弱性(social vulnerability)的概念,风险
的内涵就更具有管理的意义和可能。脆弱性一般意义上是
指容易受到损伤,灾害中的社会脆弱性是指个人、群体的
特征以及它们所在的社会系统影响其抵御灾害风险、应对
灾害以及灾后恢复的能力。这种将微观与宏观视角相结
合,将自上而下的影响力与个体或群体本身的资源可得性
相结合,充分考虑社会背景(社会、经济、政治、文化)
因素的定义是具有解释力和实践意义的,它使风险的可管
理性增强。依据这种范式, 风险是危险源(hazards)与
社会脆弱性相互作用后的危险暴露程度表征,用公式表示
为:风险(risk)=危险源(hazards)×社会脆弱性
(social vulnerability
危险源
风险触发事件危机
社会脆弱性
(触发事件)危机管
风险管理
理