（参考）中国设市模式探讨.doc

城市行政管理体制研究之二中国设市模式探讨 http://house./guwen/ 2004-9-8 13:46 浦善新【摘要】中国的设市模式经历了从切块设市到整县改市的变革,现行的三种设市模式都存在明显的缺陷,其中的主导模式──“整县改市”──为中国特有的广域型设市模式,违背了设置城市型行政区的基本宗旨。借鉴西方国家城市行政区划的成功经验,结合行政区划改革战略的实施,按城乡分治原则进行设市模式创新,是促进城镇化健康发展的迫切要求。【关键词】设市模式;切块设市;县改市;城乡分治;行政区划改革一、中国设市模式简介中国是世界著名的文明古国,也是世界上最早的城市发源地,曾是城市最发达的国家之一。悠久的城市发展史,决定了中国在古代就开始对城市与乡村实行不同的行政管理方式。然而, 中国的市制(the system of cities) 直到民国北京政府时代才开始初创, 远远落后于很多城市历史比中国短得多的国家。从创立市制至今,中国的设市模式可以归纳为切块设市、整县改市、多中心组合三类。(一)切块设市模式即以县城或县( 自治县、市) 中心以外的重要工矿区、交通枢纽、风景名胜区、边境口岸及其近郊为区域设置市,与原来的县( 自治县、旗、市) 分割为 2 个县级以上行政区。简言之,即以县(自治县、旗、市)的部分行政区域设置市。这种模式在改革开放以前一直是中国的主要设市模式, 1980 年代以后, 因逐步采用整县改市为主导设市模式, 切块设市模式最后仅在少数非县城中心镇得以保留,与此同时原来切块设市的地方有不少实行市县合并,致使切块设市模式设置的市的数量有较大幅度的减少,目前仍采用这种模式的市约 150 个左右,占市总数的近四分之一。其中一部分以非县城中心镇为基础切块设置,这类市尽管数量不多,但贯穿于整个设市过程,从创立市制起一直沿用至今,早期的如二连浩特、满洲里,近期的如阿尔山、东兴、合作、五家渠、图木舒克、阿拉尔; 多数为 1980 年代开始推行整县改市模式以前以县城为中心切块设置的市, 绝大部分已是地级市; 一部分为 1980 年代起实行市领导县体制过程中, 县级市升格为地级市或地改市或县直接改为地级市时, 城区设市辖区、郊区设县, 如宿迁市( 宿城区、宿豫县)、黄冈市(黄州区、团风县)、揭阳市(榕城区、揭东县)、阳江市(江城区、阳西县),也有的先将城区、郊区分别设置市辖区,后将在郊区设置的市辖区改为县,如盐城市郊区改为盐都县、清远市清郊区改为清新县、河源市郊区改为东源县、阳江市阳东区改县,还有的以市辖区的郊区部分设县,如孝感市孝南区析置孝昌县、云浮市云城区析置云安县。(二)整县改市模式即将整个县( 自治县、旗) 改为市, 个别的几个县合并设置一个市, 如朔县和平鲁县合置朔州市、定海和普陀 2 县合置舟山市,还包括将原属一个县级政区的郊县并入市,变原来切块模式设置的市为整县改市模式。这种模式为改革开放以来所普遍采用, 全国现有的 660 个市, 70% 以上采用整县改市模式。(三)多中心组合模式即一个市含有若干个城市( 城区), 各城市建成区之间有大片农村相隔。这种模式主要用于分散的工矿区、林区,如山东省淄博市、东营市,安徽省淮南市、淮北市,黑龙江省伊春市; 或因几个市合并成一个市而采用,如河北省张家口市(宣化市)、秦皇岛市(山海关市),江苏省淮安市(淮阴市、县级淮安市),浙江省台州市(椒江市、黄岩市),安徽省黄山市(屯溪市、县级黄山市);近年来随着大量的县(市)改为市辖区形成新的多中心组合市,如北京市、天津市、上海市、重庆市、南京市、杭州市、宁波市、武汉市、广州市、佛山市、江门市。多中心组合模式从严格意义上讲, 可以分别归入切块设市和整县改市模式: 从政区划分方式看, 上述三类多中心组合市中, 第一类多数属切块设市模式, 后两类绝大部分属整县改市模式; 从本质上分析则都更接近于整县改市模式,一般市区面积较大,城区面积占市区总面积的比重偏小,尽管第三类主城区面积较大,但相对于包含原来几个县(市)、庞大的市区而言比重仍然偏小, 如北京市城区面积约 1000 平方公里, 市区面积超过 12000 平方公里, 城区面积仅占市区面积的 %。之所以将多中心组合单独列为一种设市模式,主要是强调这种模式的分散性、多中心特点。第一类与切块设置的市相比, 面积大, 多数从若干个县市中分割而来, 并常形成飞地, 主城区、副城区规模相对比较接近。第二、三类与整县改市相比,面积更大、人口更多,副城区都有一定的规模,第二类也常存在飞地。二、中国设市模式分析(一)设市模式演变纵观中国市制 80 多年的历史,前 60 多年基本上采用切块设市模式。在传统的计划经济体制下, 由于区域经济系统以纵向运动为主, 城市发展