“中道”之忧——SARS下行政强制诸措施的展开.doc

“中道”之忧—— SARS 下行政强制诸措施的展开“中道”之忧一一 SARS 下行政强制诸措施的展开[ 内容提要] 在抗击 SARS 进程中,与我们关系紧密的行政强制行为已是行政法学界乃至整个法学界研究的重点。本文简要分析了紧急状态下的行政强制措施的合法性和正当性,之后从这一状态下行政强制的程序瑕疵和边缘性问题出发,针对德国学者在行政强制学说中提出的“中道”理论表示现实的忧虑, 并根据行政法的一些基本理论对解决“中道”理论与现实差距提出了自己不成熟的一些观点(如紧急状态下行政强制行为一些准则及法律救济的补充途径)。[ 关键词] 行政强制必要性程序瑕疵中道救济一当自由失去时在刚刚结束的 SARS 疫情爆发严重时,中央到地方各级政府机关采取了若干强制性措施来应对这场突发性公共危机。来自北京市防控非典督查办公室的统计, 根据流行病学调查和发布隔离公告时间,截至 6月 21日 10 时, 18 个区县累计隔离医学观察人数为 30173 人,其中集中隔离 12131 人,分散隔离 18042 人。累计解除隔离观察人数 30048 人, 当日处于隔离观察人数 125 人。( 1) 留验观察、隔离治疗等抗 SARS 措施的频频采用涉及到公民的人身自由范围问题(当然也涉及到企业自由问题,本文不做论述)。可以看到“紧急状态”这一用语在这一事件中被学术界乃至传媒界大量反复引用。何谓“紧急状态”? 紧急状态在各国宪法和法律上的描述也不尽一致,但大致上的内容是近似的。比较有代表性的定义是欧洲人权法院对“公共紧急状态”( Public Emergency) 的解释,即“一种特别的、迫在眉睫的危机或危险局势, 影响全体公民, 并对整个社会的正常生活构成威胁”。紧急状态有以下几个特征: 必须是现实的或者是肯定要发生的: 威胁到人民生命财产的安全; 阻止了国家政权机关正常行使权力; 影响了人们的依法活动; 必须采取特殊的对抗措施才能恢复秩序等。根据引起紧急状态的原因不同一般可以把紧急状态分为两类: 一类是自然灾害引起的紧急状态;一类是由社会动乱引起的紧急状态。⑵ SARS 的爆发显然属于第一种类型的情况。那么上述种种行政强制行为就应该是紧急状态下的行政行为。基于上文对“紧急状态”的认定,在很大程度上可以认定为在 SAR S 疫情下的若干行政行为是行政强制制度中的即时强制。即时强制’是指国家行政机关在遇有重大灾害或事故, 以及其他严重影响国家、社会、集体或者公民利益的紧急状态下,依照法定职权直接采取的强制措施。⑶依即时强制的标的, 留验观看、隔离治疗等强制措施属于对身人的强制,如《传染病防治法》第 24 条的规定⑷。在本次事件中, 各级行政主体基本上采取的都是一个断然的行动, 使得行政相对人认识到的就是限制或影响自身权益的诸多手段或措施, 出现了很多抵制和阻碍的情况(从隔离区逃走、违反出行规定和办假证明) 。这是我们不得不思索,抗 SARS 措施与人身自由之间的关系。人身自由属公民基本权利,受到宪法的保护(5〉。《立法法》规定“限制人身自由的强制措施和处罚”属于法律保留事项, 即如需对公民的人身自由施加限制, 必须有法律上的依据。( 6) 因此有必要对这些行为的合法性、正当性进行思考。二行政强制合法性、正当性的若干思考就抗 SARS 而言,行政机关可以直接适用的是 1989 年2月 21 日第七届全国人民代表大会常务委员会第六次会议通过的《传染病防治法》。因此,检测抗 SARS 措施的合法性, 首先应该考察这些措施与《传染病防治法》之间的关系究竟如何。实施抗 SARS 措施的前提——法定传染病和疫区的宣布基于上述法律保留的要求,检测 SARS 疫情发生之后相关行政机关所采取的措施是否具备合法性就必须从该法中寻找基本的答案。( 7) 有些学者对诸强制措施的合法性表示质疑认为: 运用这些措施对人身自由进行限制时,都必须存在一个前提要件:实施第 24 条措施的前提要件是相应的传染病必须属于法定传染病( 事实要件); 实施第 26 条措施的前提要件是针对已经被宣布为疫区的地区(地域要件)。但是, 考察至今为止中央和地方各级政府今为止采取的措施, 可以说, 都缺乏上述两项前提要件, 换而言之, 各项措施在合法性要件方面或多或少都存在着一定的瑕疵。显然可以看出上述对抗 SARS 措施合法性分析是以实定法为根据进行的。而目前 SARS 疫情中的很多情况则显然并非是可从既存的实定法中寻找到有效的对应措施。在相当大程度上, 既存的实定法并不是能够全然预测到各种未来可能发生的事情,这正是实定法的局限性。 SARS 突如其来的发生,寻找其病原体的艰难过程以及至今尚未研究和生产出能有效治疗的药物等事实说明 SAR S 本身与《传染病防治法》第 3 条所列举的 35 种法定传染病不同,