五道防线防范国资流失.doc

五道防线防范国资流失.doc五道防线防范国资流失不久前,国务院国资委全面深化改革领导小组召开了第十七次全体会议,研究了《防止国有资产流失和内部人控制意见》,据报道,在内部人控制方面, 该意见创新性地引入了权力清单和责任清单, 用以约束国企负责人行为; 而在防范国有资产流失上也首次采用了负面清单管理。但是, 仅仅在国资委层面出台政策, 对国有资产流失的治理并不能从根本上解决问题, 因为国有资产流失的本质是国有资产的多级代理成本问题。如果没有看到这一本质, 那就只抓住国有资产流失问题的表象, 治理国有资产流失只把板子仅仅打在国有企业身上, 治理国有资产流失的效果将大打折扣。国有资产从实际所有者全体人民, 到国有企业的经理层, 一共有五级委托代理关系(不包括国有资本投资运营公司在内) ,最初的委托人为全体人民, 最终的代理人为国有企业的经理人, 其中全国人大、政府、国资委、国有企业(董事会)在整个委托- 代理链条中充当着双重角色。基于国有资产的多层委托代理分析, 治理国有资产流失, 可以针对不同层级的代理问题进行分类治理。一方面对每一层级进行制度设计, 明确代理人职责与约束机制,完善相应的法律制度; 另外一方面是加强信息透明。在政府、国资委等具有公权力的代理人环节, 其必须在法定范围内履行代理权,以“法无授权不可为”为原则; 在国有企业董事会、经理层环节,应充分释放其活力,其作为代理人,其可“法无禁止皆可为”。基于这一设想,最大限度降低代理成本,以实现国有资产流失的根本性治理, 可建立五道防线。第一道防线:完善国有资产法律制度在这道防线,主要是针对作为国有资产的第一级委托人全国人大,其应当履行建立法律制度保障的职责。因国有资产的非人格化, 与私有产权保护存在差异, 必须有完善的国有资产的法律法规体系对其保护, 否则会出现“所有者缺位问题”。例如, 发生在 2005 年的国有资产流失“郎顾之争”,最终的结局是,顾雏军被判构成虚报注册资本罪、违规披露和不披露重要信息罪、挪用资金罪数罪并罚判处其有期徒刑 10 年。可以看到这些罪名与国有资产流失均无直接关系, 这便凸显了法律在国有资产流失治理中的尴尬地位。完善国有资产法律制度, 还存在很大空间。如, 随着混合所有制的推动, 在国有资本不占控制地位的混合所有制企业中, 也面临着如何防止国有资本怠于维护自己的权益, 而造成隐形流失的问题。另外, 还有如何以具体法律落实《宪法》规定的“国有经济是国民经济中的主导力量, 国家保障国有经济的巩固和发展。”同时,在制订具体法律后,全国人大常委会还应当做好执法检查。第二道防线:分类推进政企分开政府作为国有资产代理人, 其自身的目标出现了多元化, 会导致国有资产流失, 可通过政企分开降低代理成本。政府作为代理人, 一方面对国有资产有保值增值、利润最大化等业绩目标; 另一方面政府具有社会管理、宏观调控、增加就业等政绩目标。实践中, 政府往往是牺牲业绩去维护政绩, 导致国有资产发生政策性流失。例如, 一些地方政府将国有产权转让作为招商引资的政绩工程, 为了多招商引资, 经常发生贱卖国有资产而发生大量流失。还有诸如媒体报道的《国有银行改制外资饕餮盛宴, 一年疯赚 10000 亿》等金融领域的国有资产流失争议, 都是很好的体现, 特别是要防止以政府“改革”名义造成国有资产的流失。在这一级代理人, 降低代理成本主要是