治理和善治.doc

治理和善治
治 理 和 善 治
俞可平
1989年世界银行在概括当时非洲的情形时，首次使用了‚治理危机?,crisis in governance,一词，此后‚治理?便广泛地被用于政治发展研究中，特别是被用来描述后殖民地和发展中国为达到目的，各个组织必须交换资源、谈判共同的目标,交换的结果不仅取决于各参与者的资源，而且也取决于游戏规则以及进行交换的环境。
?治理意味着参与者最终将形成一个自主的网络。这一自主的网络在某个特定的领域中拥有发号施令的权威，它与政府在特定的领域中进行合作，分担政府的行政管理责任。
?治理意味着办好事情的能力并不仅限于政府的权力，不限于政府的发号施令或运用权威。在公共事务的管理中，还存在着其他的管理方法和技术，政府有责任使用这些新的方法和技术来更好地对公
?共事务进行控制和引导。
在关于治理的各种定义中，全球治理委员会的定义具有很大的代表性和权威性。该委员会于1995年发表了一份题为《我们的全球伙伴关系》的研究报告，对治理作出了如下界定:治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。这即
? 格里?斯托克:《作为理论的治理:五个论点》，《国际社会科学》(中文版)，1999年第2期。
包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。它有四个特征:治理不是一整套规则，也不是一种活动，而是一个过程,治理过程的基础不是控制，而是协调。,治理既涉及公共部门，也包括私人部门,治理不是一种
?正式的制度，而是持续的互动。
从上述各种关于治理的定义中我们可以看到，治理一词的基本含义是指在一个既定的范围内运用权威维持秩序，满足公众的需要。治理的目的是在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动，以最大限度地增进公共利益。从政治学的角度看。治理是指政治管理的过程，它包括政治权威的规范基础、处理政治事务的方式和对公共资源的管理。它特别地关注在一个限定的领域内维持社会秩序所需要的政治权威的作用和对行政权力的运用。
‚治理?,governance,与‚统治?,government,从词面上看似乎差别并不大，但其实际含义却有很大的不同。在不少学者眼中，区分治理与统治两个概念甚至是正确理解治理的前提条件。正如让一彼埃尔〃戈丹,Jean-Pierre Gaudin,所说，‚治理从头起便须区别于传统的政府统治概念?。‚治理作为一种政治管理过程，也像政府统治一样需要权威和权力，最终目的也是为了维持正常的社会秩序，这是两者的共同之处。但两者至少有两个基本的区别。
首先，治理与统治的最基本的、甚至可以说是本质性的区别就是，治理虽然需要权威，但这个权威并非一定是政府机关,而统治的权威则必定是政府。统治的主体一定是社会的公共机构，而治理的主体既可以是公共机构，也可以是私人机构，还可以是公共机构和私人机构的合作。治理是政治国家与公民社会的合作、政府与非政府的合作、公共机构与私人机构的合作。强制与自愿的合作。治理的主要特征‚不再是监督，而是合同包工,不再是中央 集权，而是权力分散,不再是由国家进行再分配，而是国家只负责管理,不再是行政部门的
? 参见全球治理委员会:《我们的全球伙伴关系》，第23页，牛津大学出版社，1995。
管理，而是根据市场原则的管理,不再是由国家‘指导’，而是由国
?家和私营部门合作?。所以，治理是一个比政府更宽泛的概念，从现 代的公司到大学以及基层的社区，如果要高效而有序地运 行，可以没有政府的统治，但是不能没有治理。
其次，管理过程中权力运行的向度不一样。政府统治的权力运行方向总是自上而下的，它运用政府的政治权的，通过发号施令、制定政策和实施政策，对社会公共事务实行单一向度的管理。与此不同，治理则是一个上下互动的管理过程，它主要通过合作、协商、伙伴关系、确立认同和共同的目标等方式实施对公共事务的管理。治理的实质在于建立在市场原则、公共利益和认同之上的合作。它所拥有的管理机制主要不依靠政府的权威，而是合作网络的权威。其权力向度是多元的、相互的，而不是单一的和自上而下的。
就其直接原因而言，西方的政治学家和管理学家之所以提出治理概念，主张用治理替代统治，是他们在社会资源的配臵中既看到了市场的失效，又看到了国家的失效。市场的失效指的是仅运用市场的手段无法达到经济学中的怕累托最优,Pareto optimum,。市场在限制垄断、提供公共品、约束个人的极端自私行为、克服生产的无政府状态、统计成本等方面存在着内在的局限，单纯的市场手段不可能实现社会资源的最佳配臵。同样，仅仅依靠国家的计划和命令等手段，也无法达到资源配臵的最优化，最终