加强行政组织法制建中设.doc

1 加强行政组织法制建设改革开放以来,我国行政法成为发展最快的部门法之一,行政法制逐步完善。从 197 9 年开始, 全国人民代表大会陆续颁布了《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》(以下简称《地方政府组织法》)、《宪法》和《国务院组织法》, 初步建立了以行政机关产生、组成、职权为主要内容的行政主体法律规范, 健全了行政机关由人民代表大会产生、对人民代表大会负责的政治体制, 确立了行政机关必须遵守宪法和法律、必须依法行政的法治原则。此后, 全国人民代表大会及其常务委员会和国务院陆续制定了一大批政府管理经济事务、政治事务和社会事务的行政法律、法规,政府的行政执法领域越来越宽, 行政执法部门越来越多,行政执法权力越来越大。自 198 9 年以后,为了加强对公民、法人人身权、财产权的保护,控制行政权的违法使用, 我国陆续颁布了《行政诉讼法》、《国家赔偿法》、《行政处罚法》和《行政复议法》这四大法律的 2 制定和实施, 标志着我国公民、法人权利救济和权利保障法律制度已基本形成。但与此同时,随着我国经济体制改革、政治体制改革、行政管理体制和机构改革的不断深入, 规范行政主体的组织以及内部行政行为和内外行政程序的法律规范或者过于简略, 或者已经过时, 或者完全或缺, 严重滞后于改革实践, 阻碍改革的继续推进。为了迅速改变这一状况, 江泽民同志在党的十五大报告中明确指出:要“深化行政体制改革, 实现国家机构组织、职能、编制、工作程序的法定化”。李鹏总理在九届全国人大一次会议所作的政府工作报告中再次强调指出:“要加强行政组织立法, 实现各级政府机构、职能、编制和工作程序的法制化。”因此, 如何以邓小平行政法治理论为指导,运用法律手段加快政府机构改革,规范政府机构改革的秩序, 保障政府机构改革的实施, 巩固政府机构改革的成果, 就成了我国行政法制建设的一项重大而又紧迫的任务。当前和今后一段时间内, 尽快实现各级行政机关组织、职能、编制和工作程序的法定化, 将成为我国行政法制建设的重心和行政法学研究的热点。一我国关于行政组织的法律规范古已有之,而且远较其他法律规范完备。自秦汉而下, 古代中央政府为适应自然经 3 济条件下国家行政管理的需要, 一直建有吏部、户部、礼部、兵部、刑部、工部等“六部”,并设置 3—4 级地方政府管理地方行政事务。《唐六典》、《明会典》等就是中国古代行政组织法律规范的集大成者,其详尽、细密、完备程度,在世界古代史上是罕见的。新中国成立以后, 中央人民政府不仅在起临时宪法作用的《共同纲领》中规定了行政组织法律规范, 而且制定了专门的《中央人民政府组织法》、《政务院及所属机关组织通则》、《大行政区人民政府委员会组织通则》、《省人民政府组织通则》、《大城市区人民政府组织通则》、《县人民政府组织通则》、《乡人民政府组织通则》,同时还制定了一些部门组织法,如《政务院人民监察委员会试行组织条例》、《海关总署试行组织条例》等。 1954 年, 我国第一部《宪法》、《国务院组织法》、《地方政府组织法》的颁布, 开创了我国行政组织法制建设的黄金时代。此后, 陆续制定了国家计委工作条例和监察部、劳动部、国家体委、国务院秘书厅、国家计量局,国务院法制局、国务院专家局、国务院机关事务管理局等部委办局的组织简则, 制定了《城市街道办事处组织条例》、《公安派出所组织条例》等基层政府派出机构的行政组织法, 健全了各级民族自治地方的行政组织法, 这就标志着我国当时已初步形成了涵盖中央人民政府及其组成部门、直属机构、办事机构, 地方各级人民政府及其相关派出机构, 民族自治地方各级人民政府的行政组织 4 法律体系。在经历文革十年动乱和停顿之后, 新时期我国的行政组织法制建设主要是拨乱反正,恢复五四宪法、《国务院组织法》和《地方政府组织法》的规定, 其间虽然也有局部内容的增删和修改, 虽然也有一些新的法律、法规规定有新的行政组织法律规范, 但总体上行政组织法制建设一直没有达到五四年以后的完备程度。从国外的行政组织立法来看,由于存在着联邦制和单一制、普通法系和大陆法系、发达国家和发展中国家的区别; 因此, 不可能存在统一的立法模式。世界上大部分国家主要是以宪法来规定行政组织法律规范, 美国、法国、德国等均是如此。英国作为普通法系的代表国家, 则既没有宪法法典, 也未制定专门的内阁法或中央政府组织法之类的法律、法规,而是以大量的宪法性惯例来规定行政组织法律规范。这些宪法性惯例主要有:内阁的主要职责及其与议会的关系, 首相和部长的权限, 部的设置、变更、规模、组织等。英国虽然没有法律对部的数目加以限制, 但自第一次世界大战以来部一直保持在 18— 21 个左右,没有大幅度膨胀。与没有专门的内阁法相反, 英国的部门组织法却较为完善。在英国, 如需设立一个新的