论行政补救方式中.doc

1 论行政补救方式[ 内容提要] 本文认为, 行政法的精神在于维护行政主体与相对人之间的服务与合作关系, 违法行政行为破坏了这种服务与合作关系, 因而对违法行政行为及其法律效果必须予以补救。对各种不同的违法行政行为, 必须采用相应的补救方式。其中, 对程序上的违法行政行为, 应采用补正的方式予以补救; 对实质上违法的行政行为, 应分别采用履行、宣告无效、撤销和确认违法的方式予以补救。对违法行政行为的法律效果, 有利于相对人而相对人不应享受的, 应采用剥夺的方式予以补救; 不利于相对人而相对人不应承担的, 应采用赔偿的方式予以补救; 相对人应当享受的有利法律效果或应当承担的不利法律效果, 应采用转换的方式予以补救。对显失公正的行政行为本身, 应采用变更的方式予以补救; 对其法律效果, 应按违法行政行为法律效果的补救方式予以补救。行政征收行为和为保护相对人个人利益而损害第三人个人利益的行政行为, 是一种合法 2 行政行为, 本身无需补救; 但所产生的法律效果却具有违法性,应采用补偿的方式予以补救。一、违法行政行为的法律补救行政法是一种以公共利益与个人利益关系为基础和调整对象的法。公共利益高于个人利益, 行政主体的法律地位具有支配性, 能以单方面的意思表示设定、变更或消灭相对人的权利义务。个人利益应当服从公共利益, 相对人的法律地位具有从属性, 其意思表示并不具有与行政主体意思表示相等的法律效力。然而, 公共利益应当以增进各成员的个人利益为目的,行政行为应当是对相对人的一种服务行为,相对人对行政行为的服从仅仅是基于对服务行为的合作和配合。因此, 行政主体与相对人之间的关系, 实质上是一种行政主体向相对人提供服务, 相对人对这种服务予以合作的关系。行政法的精神,就在于维持这种服务与合作关系。行政主体与相对人的法律地位, 在立法上是不对等的, 但在法律适用上却是平等的。我国宪法典第 5 条明文规定, 国家维护社会主义法制的统一和尊严, 一切国家机关都必须遵守宪法和法律, 任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。否则, 服务与合作关系就难以存续。因此, 行政 3 主体必须依法履行自己所负有的服务义务, 而不具有不履行服务义务的优越地位。任何不履行法定服务义务的行政行为, 都是一种违法行政行为。同时, 在法治社会里, 任何法律主体实施了违法行为, 都应承担相应的法律责任。我国宪法典第 5 条第 3 款规定,“一切违反宪法和法律的行为, 必须予以追究”。因此, 行政主体违反法定义务、破坏行政法所维护的服务与合作关系的, 也应承担相应的法律责任。这是依法行政的内在要求。法律责任可以分为惩戒性法律责任和补救性法律责任两种。前者通称法律制裁, 如行政处分、行政处罚和刑事处分; 后者通称法律补救, 如撤销、宣告无效和赔偿。根据各国的立法, 对公民、法人或其他组织违反公法的行为, 通常适用惩戒性法律责任; 对国家违反公法的行为, 通常适用补救性法律责任。之所以对国家不适用惩戒性法律责任, 是因为“公法是国家法, 统治者的法; 因此人们就不能想出反对国家行使的一种公法的直接制裁的方式。”[1] 惩戒性法律责任不外乎对违法行为人人身权的剥夺和限制、对违法行为人财产权的剥夺和限制两类。然而, 国家作为法律主体, 只是一种拟制的抽象人格主体。国家的人身权不能由法律加以剥夺或限制, 只能由政治斗争加以剥夺或限制。政治斗争可以推翻一个政权或政府,并取而代之,成立新的政权或政府, 4 作为新的法律主体。这种政治斗争的结果并不是一种法律责任。对违法行为人财产权的剥夺或限制, 通常是把违法行为人的全部或部分财产收归国有。可是, 把国家的财产收归国有, 是没有任何意义的, 不可能达到法律制裁的目的。同时, “规定国家所担负义务的任何一种公法条款也不能直接执行强制制裁, 因为国家是握有强制的主人, 不能直接对自己行使强制。”[2] 行政主体是代表国家实现行政职能、向相对人提供服务的法律主体, 包括国家行政机关和法律、法规授权的组织。行政主体实施违法行政行为的,也应承担相应的法律责任。这种法律责任同样是一种补救性法律责任, 通常称为违法行政行为的法律补救, 简称行政救济或行政补救。通过对违法行政行为的法律补救,可以切实保障相对人的合法权益,促进依法行政。违法行政行为的法律补救主要包括补救机制和补救方式两个方面。对违法行政行为的补救机制, 如行政复议和行政诉讼, 目前已有较深入的讨论。但是, 对违法行政行为的补救方式, 目前还讨论得不够深入和充分。本文拟就这一问题作一探讨,以期引起理论和实际工作者的重视。 5 二、违法行政行为本身的补救方式违法行政行为的补救方式,是指对违法行政行为本身或对行政行为本身所存在的违法性的补救方式,主要有补正、履行、撤销、宣告无效和确认违法,