规范政府土地征用行为切实保障农民土地权益.pdf

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中国农村经济 2004. 12
规范政府土地征用行为
切实保障农民土地权益
钱忠好曲福田
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内容提要:本文分析了我国现行土地征用制度存在的缺陷,探讨了土地征用中农民土地权益屡遭侵
害的原因,在此基础上提出了相应的政策建议。本文指出,我国农民缺乏维护自身利益的土地权力
基础和组织保障,我国政府特别是地方政府具有侵害农民土地权益的利益驱动,公共利益界定和征
地补偿标准制定存在技术上的困难等,导致土地征用中农民土地权益遭受侵害。本文提出,要切实
保护农民土地权益,就必须明确界定公共利益,规范政府土地征用行为;提高土地征用补偿标准,完
善土地征用补偿机制;赋予农民国民待遇,完善社会保障体系;建立有效的约束机制,避免政府滥用
土地征用权。
关键词:土地征用土地权益政府农民
前言
土地征用是政府为了公共利益的需要而依法强制取得他人土地并给予补偿的行为。Raleigh
Barlowe (1978) 认为,征用权是最高统治者在没有征得所有者同意的情况下将财产用于公共目的的
权力,是政府与生俱来的权力。土地征用权作为宪法特权,其存在的理由就在于:当交易成本很高
时,由政府提供公共物品可能比市场交易更有效率(约瑟夫·斯蒂格里兹,1988) 。然而,尽管政府的
土地征用既具有规模经济的优势,又能节约交易费用(陈利根等,2003) ,但政府往往具有滥用和泛
化土地征用权的天然倾向。黄祖辉等(2002) 的研究表明,在我国现行征地制度下,非公益性征地剥
夺了集体土地所有者的土地发展权。政府不规范的土地征用行为极大地侵害了农民的土地权益,
并引发了一系列的社会问题。农业部提供的数据显示,近两年来,在一些地方土地征用已成为一个
主要的社会问题(应笑我,2003) 。因此,有必要研究如何规范政府的土地征用行为,以既满足随着
国家社会经济发展而日益增长的土地需求,又切实维护和保障农民的土地权益。
一、现行土地征用制度与农民土地权益侵害
我国现行的土地征用制度发端于计划经济时代,其历史可追溯到新中国建国初期,目前,已初
步形成以《宪法》为基础、以《土地管理法》及相关条例为中心的土地征用制度法律体系。现行的土
本文是曲福田主持的教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目“中国工业化、城镇化进程中的农村土地问题研究”(项目
批准号:04J ZD0008) 的研究成果之一。
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规范政府土地征用行为切实保障农民土地权益
地征用制度安排在保证国家社会经济发展所需土地的同时,也存在着土地征用目标泛化、征地补偿
标准偏低等缺陷,并在一定程度上侵害了农民的土地权益。
(一) 土地征用目标泛化,侵害农民土地权益
土地征用权是政府与生俱来的权力,但为防止滥用和泛化土地征用权,各国政府普遍强调公共
利益这一限制要件。例如,美国法律规定,政府行使土地征用权必须符合两个基本条件:其一,必须
限于公共用途、适量征用;其二,必须给予公正补偿(刘书楷,1998) 。虽然我国《宪法》《、土地管理
法》等明确规定,土地征用必须以公共利益需要为目的,但相关法律不仅未对公共利益做出明确的
界定,而且将征地范围从公共利益需要扩大到包括非公共利益需要的一切用地项目。《土地管理
法》规定“: 国家为了公共利益的需要,