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内容摘要
2003年,我国增发长期建设国债1400亿元,
规模的分析,并将其运用国际衡量标准加以量化,使用国债依存度,国债负担率以及偿债率这三个标准,
与国际上公认的警戒线相对照,
的使用方向及其对经济的影响。
试图对我国国债的发展作出展望和提出建议,使国债的发行能更好的发挥推动经济的作用——主要
从国债的期限利率结构变化,国债利率市场化等方面分析;并且从财政政策的角度分析长期建设国债发行
在现阶段的经济意义,明确国债在经济建设中的地位,使之在宏观经济领域发挥到调节和稳定的作用。
关键词:增发国债国债适度规模国债依存度
国债负担率财政政策市场比利率
近年来,随着各极财政政策的实施,我国国债规模日益膨胀,自1998年8月我国首次增发1000
亿元长期国债以来,截至2002年,我国共发行长期建设国债6600亿元。2000至2002年,每年增发
国债均为1500亿元,而2003年国债增发则为1400亿元,比过去三年减少了一百亿元,这对于我国的
国债规模意味着什么?又意味着如何的政策变化呢?
一、目前我国的国债规模
何谓国债?根据公共部门经济学的观点,公债是政府举措的债,是政府为了履行其职能的需要,依
据信用原则,有偿、灵活的取得公共收入的一种形式,通常来说,国债是指政府在国内外发行债券或向外
国政府和银行借款所形成的国家债券,广义地讲,国债是指政府实际负担的债务,除国家预算公布的债务
外,还加上或有债务(或有债务是指国有银行系统中的坏帐,随着目前现收现付制逐渐取消而产生的退体
金债务,国家担保的公共和非公共部门的国外借款,粮食收购和流通中积累的损失)。在我国现在而言,
由于地方政府发债是不被允许的,所以国债就构成公债的主体。
国债是政府筹集资金缓解财政压力和实施宏观经济调控与现代金融管理的重要手段。80年代美国通
过对国债政策的成功运用,于1998年在连续19年的赤字之后第一次出现了195亿美元的盈余;日本在
1997年度也采取以国袋子债为支撑的扩张性财政策,给日本经济带来了积极的影响。通过国际对比可知,
适当的国债政策是实现财政政策和货币政策调目标,促进经济增长的重要手段和保证。
目前我国的赤字增加主要是与积极的财政政策联系在一起的,在正常情况下,实行积极的财政政策
进行反周期调节的主要手段是大面积减税和增发国债,扩大赤字,增加政府开支。由于我国目前宏观税负
很低,目前仅为11%左右,与西方国家相差甚大,远远不能满足政府扩大支出的需要,因此全面减税没有
多少空间;同时,1998年以来,由于受亚洲金融危机和国内特大洪涝灾害的冲击,再加上国内连续数年
为实现经济“软着陆”而采取的紧缩措施的影响,我国经济呈现出需求相对不足、通货相对紧缩的特点,
在国际经济大环境不容乐观的形势下,我们必顺把扩大内需作为基本方针,我国实施了一系列积级的财政
政策,如增发1000亿元国债,专项用于基础设施性建设,进行反周其调节;发行2700亿元的特别国债
用于补充国有独资商业银行的资本金,增加银行防范金融风险的能力,促进财政政策与货币政策的协调运
作。这一系列政策都使我国国债规模逐年扩大,到2002年为止,我国共发行长期建设国债6600亿元,
,,累计创造就业岗位750万个。九八年以来
经济快速增长国债功不可没。
二、适度国债规模的衡量标准
(一)国际适度国债衡量标准
理论上讲,国债规模是否适度,首先决定于它是否能促进经济的发展,如果国家没有债务但经济不
发展,财政收入上不去,即使看起来财政收支平衡非常好,也并不意味着经济状况很好,更不意味着财政
期很好。
国债对经济运作的推动力和偿债能力,是衡量国债量国债规模适度与否的重要指标,如果国债无法
有效推动经济。偿债能力削弱,或出现偿债危机,就容易导致财政危机,如果国债发行推动国民生产总值
和税收入不断增长,增强了国家的偿债能力,稳固财政基础,则说明国债投放适中。
稳固量适度国债规模的基本指标主要包括国债依存度、负担率和偿债率:
(1)国债依存度=当年国债发行额/财政支出;
(2)国债负担率=当年国债作额/年度GDP;
(3)偿债率=还本付息额/财政收入。
第一个指标是着眼于国民经济大局,而后两个指标则是从财政收支的角度来考察国债规模。
:指财政支出依靠债务收入来安排的程度。就法律或制度的意义看,至今为止我国国
债发行只限于中央政府,地方政府是不能打赤字也无权发行地方公债的。这样,依靠国债满足财政支出需
要的只能是中央政府。在我国目前的具体环境中,国债依存度这一经济指标对中央财政才是有意义的。从
国债依存度来看,%(%),其中中
%相比,。
我国的国债依存度看近几年一直在国际公认标准20%的警界线上方运行,并且这一指标如不加以控
制还将有上升趋势。,债务负担率18%%左右,低于许多西方,
但若考虑或有债务,该指标则显偏高。
:从理论上讲,国家财政支出的需求压力和偿债能力、居民的收入和储蓄水平及国内
生产总值规模和国债的收益率高低都是制约国债发行规模的重要因素。但这些因素集中在一点,就是国内
生产总值的规模。影响国债规模最主要因素就是国内生产总值。考察国债的相对规模最有意义也是最重要
的指标就是国债负担率。
随着国债规模的不断扩大,中国的国债负担率亦出现了较快增长的趋势,1980年仅为1%,1990
%,%,%,%,增长的势头非
常迅猛。直接债务负担率虽远低于“马约“60%的警戒水平,但考虑到我国或有债务较大,全口径的债务
负担率会大幅提高,甚至有可能达到警戒指标,因此这一指标必须引起足够关注。
:是指一年的国债还本付息额与财政收的比例关系,关于这一指标,国际上公认的
安全线是8—10%。美、英、法、日等国家的偿债率均在10%以内。中国在1994年前,由于国债发行
规模不大,国家财政收入用于债务支出不多,偿债率较低,%。但从1994年起,
国债的发行规厝剧增,由此导致债务支出总额迅速上升,%迅速攀升到1997
%%,大大超出了国际公认的安全钱,而且债务支出绝对量和相对量呈上升
趋势。
从上述各项指标来看,我国国债负担率很低,而国债依存度、借债率、偿率都已达到开高于国际公认
标准,这种情况的出现与我国国债发展的理论与实践有关。我国国债务负担率很低,说明国民经济增长完
全有能力负担现有债务,但是,由于我国财政收入尤其是中央财政收藏占国民收放的比重明显偏低,同时
财政支出多年来呈刚性增长,大于财政收入中所财政赤字增加,致使年发行国债成为财政收入一一个重要
来源,年国债收入在财政收入中所占比重逐渐增大,因此国债依存度明显偏高。随着国债发行规模逐年扩
大,债务的还本付息额也不断增大,且大于财政支出的增长,使得偿债率变高,超出了合理水平。国债负
担率低,而借债率却高,这两种现象始终并存,从财政角度看,在我国中央财政收入与赤字的绝对规模和
相对规模都偏低的情况下,国债规模稍有增长,则有增长过快,国债占财政收入比例过场、充分利用国债
等集资金,加强政府财政的障碍。
表1国债负担率、国债依存度和国债偿债率(%)
。
。
,其余额未考虑利息增长因素。
(二)增发国债1400亿的影响
今年我国增发国债1400亿元,中央财政赤字到3198亿元,实际来说这个调整力度并不大,而且
具体用国债的规模上,由于受到上结转下结转下年等因素的影响,实际使用量不会有大的变动,使用国债
的规模并没的减少,目前的国债规模不会受到这减少一百亿元建设国债的大幅度影响,基本上保持了原有
的状况。
3、我国国债规模是否适用经济发展呢?
在我国经济体制改革中,税收收入随着社会经济体制与国民收入分配局的变化,在非规范性政府收
入的冲击下,出现大面积的流失,与此同时财政支出不断膨胀,造成了赤字的连年扩大,而这大规模的赤
字1994年以后改由国债一种方式弥补,促使国债规模突破千亿元大关。同是国债模具有累积效应,历年
发行额和滚存余额存余额使每年还本付息额越来越大,当前的中是由中央财政来还本付息的,到1995年
后我国已出现发新债还旧债的局面,客观上使国债规模扩大。
政府职能的强化要求大规模国债支持。改善经济结构、加大对基础产业投资,需要大量资金,而在
目前形势下,税收的严重缺位使本应担任国家财政收入主要来的税收收入锐减,依法征税的社会环境尚不
健全导致偷漏税现象严重,国家税收入大规模流失,因此国债发行额增大是财政收入不足时强化政府职能
的必然结果。
总之,我国近年来国债规模的扩大很大程度上是体制改革各方面矛盾的反映。
4、财政支持对经济发展力度大效果明显
近年来,我国积极推进财政改革,加大了国爱财政对基础设施、社会保障、科技教育、卫生等公共
需求的支持力度,符合社会主义市场经济发展要求的公共财政体制建设明显加快,极大推动了经济的发展。
国债投资主要用于交通等基础设施建设,从1998年至2001年的4年间,中均每年新增近3600公里,短短的十年间,中国高速公路里程人零跃居到世界第二位,。据测算,
1988年至2001年公路建设投资创造的国内生产总值计超过1万亿元,%左
右。
国债技术改造贴息有效地支持了产业的技术进步,1999年—2001年,
用于1218个项目的技术改造,拉动投资2810亿元。目前已建投产项目288个,预计可新增利润158
亿元,税金88亿元,。
国债投资有效带动了社会投资,进而推动了中国经济快速增长,据测算,一块钱的国债资金投入可
以带动2—3倍的社会投资,进而再扩大产生出2—3倍的GDP。国债投资对GDP的拉动作用1998年为
,1999年为2个百分点。,。
大规模的国债投资缓解了中国的就业矛盾,据国定计委测算,4年来国债投资直接创造新就业岗位总
数的1/5强。
5、今年的国债资金将主要投向五个方向:一确保重大项目的投入和建设;二改善农村生
生活件,增加农民收入;三促进技术进步和企业技术改造,增强经济发展的后劲;四继续为加快西
部地区经济发展创造条件;五加快实施退耕还林,促进可持续发展,这五个部分都是我国目前经济发展重
点目标,国债资金的投向无疑将带动和促进这些领域的发展。

(一)世纪之交,我国经洗涤剂面临着巨大的挑战和机遇
除了国际金融、贸易方面的外部冲击与影响因素之外,值得注意的是,随着我国经济体制改革的深
化,政府职能和其他国有单位职责的适应性转换也日益紧迫,特别是国有经济的战略性改组成为经济体制
改革的攻坚战。这必然要求进一步理顺各面的债权债务关系,建立相应的激励约束机制,这样,隐性债务
和或有债务的显性化和直接化速度就地明显加快。
目前,我国中央政府的债务依存度在70%左右,而且国债的还本付息负担日益沉重。“九五”中后
期均还本付息规模每年约2000多亿元(1996年为1311亿元)。占整个财政支出(经常性
支出+建设性支出+债务还本付息支出)的比重已经高达20%以上。“十五”期间,随着1998年以来所
增发的国债陆续到期均每年可能高达3000—4000亿元,这反映
了日益扩大的既发债的还本付息额政府运用国债政策的要求的制约。
这几年增发国债用于政府投资,是在特定条件下采取的反周期财政措施,中长期依然要坚持控制债
务规模、压缩赤字的原则,以控制通货膨胀的适度规模;举债扩大投资规模的支出安排同样具有支出刚性,
根椐公共支出不断增长的原理,会形成要求后续年度的更多财力投入的压力,也包括安排债务还本付息的
压力,因此必须精心调衔接短期调节与中长期发展,合理运筹资金,避免形成过于陡峭的偿债高峰,出现
政府债务危机和公共支出难以为继状况。
当前条件不增发国债,应当多发长期债(如十年、十五年,甚至更长),利用低通胀的时机降低国
债筹资总成本。
同时,举债筹得的资金如何合进运动,使之产生尽可能大的经济效益和社会性效益,是一个关键问
题,应当承认,在这方面我们的管理水平还不高,经验还相当有限,有必要充分重视、切实改进、探索专
项国债形式,强化国债资金使和的通盘科学规划、可行性研究与贯穿全过程严格的现任制,要通过必要的
体制调整和加强管理措施,扭转中央财政本级收入占国家财政收入比重连下降局面,增强中央财政的调控
实力。
(二)国债政策取向的具体变化
1、国债的期限结构变化
调整国债期限结构,适当增加短期和长期国债的比重——我国在以往几年的国债发行中,期限多以3
年左右的债券为主,且大多数不能上市流通,这在一定程序上影响了投资者的投资兴趣。不利于进一步开
拓国债市场,因此,为了配合公开市场业务开展和繁荣证券市场,提供更具短期调剂功能的国债品种,应
当增加短期国债的发行,并逐步实现发行制度化、周期化。同时,为了弥补财政赤字、满足重点建设资金
的需要,也为了满足部分投资者获取稳定投资收益的需要,长期国债比重也需适当提高,特别是应当利用
低通货膨胀时期的有成本,避免和缓解偿债高峰的压力。
调整国债品种结构——增加社会保障专项债券、专项建设债券、可转换债券和储蓄债券等券种的发
行,使国债品种结构进一步多样化。而且,在未来一段时间里,国债发行应以可上市面上国债为主,同时,
应进一步实行名式等实行券账式国债发行,增强国
债的流通性。
调整国债持有者结构——在国债市场较为发达的国家,国债的持有者通常以专业机构、政府部门为
主,个人持有的国债比较较低,例如美国个人持有的国债比例仅为10%左右,日本已也不超过30%,而
目前我国这一比例却高达60%以上。这种持有者结构,一方面与我国国债市场的迅速发展不相称,另一方
面也使其他国债持有者的应有作用不能得到充分发挥。随着国债市场上国债品种不断创新,发行频率加快,
发行方式日趋复杂,国债投资的专业性明显增强,加之市场运作效率的要求,个人直接投资国债将越来越
受到客观条件的制约,相比之下,商业银行、证券公司、证券投资基金甚至专门的国债投资基金等机构投
资则大有用武之地,商业银行在实行资产负债比例管理之后,国债作为一种安全性、流动性、收益性高度
结合的金融产品,无疑是其资产组合中的理想选择,国而商业银行持有的国债的比例将趋于逐步上升,这
也会为中央银行公开市场业务的有效实施、从而为货币政策由直接控制向间接控制过渡奠定基础。而且,
在发行市场上,商业银行会凭借其雄厚的资金实力及其星罗棋布的营业网点优势等,在国债承销团中扮演
重要角色。证券公司和作为散户投资集合的国债投资基金,。具有较强的专业性,它们通过在国债市场上
进行专业化的投资操作,实现是佳投资组合,并促进市场的高效运作,将成为国债市场上稳定债市、调节
供求的重要投资主体之一。
2、加快国债利率市场化进程
在现代市场经济中,国债是由中央政府发行并以国家财力和国家信誉为保证的债券,是金融市场中
信誉最高、安全性最好、风险最小的金融产品。按照金融市场上收益与风聊天对等的原则,国债利率在市
场利率体系中应是最低的,并作为基准利率供市场利率参照。然而,目前我国国债发行利率却是比照银行
顾存款利率设计的,并且前几年总要比后者高出1-2个百分点,国债利率作为基准利率的地位无法得到确
认,不仅如此,国债利率机制缺乏弹性和灵活性,既不利物反映社会资金的供求状况,也不利于运用国债
利率灵活地调节货币流通和经济运行。因此,从长期目标看,我国必须从基准利率的市场确定角度出发,
逐步调整利率结构,改变历史已久的国债利率高、银行储畜存款及其它金融产品利率低的状况,增强国债
利率弹性,充分发挥国债利率机制在市场经济中的重要作用。当然,实现这种利率匹配,有待市场发育成
熟使国债之外其它金融资产的的风险如实凸现。
在我国现在难以吸引更多的个人投资者进入到国债二级市场买现券的情况下,我们可以放缓市场化
的进程,采取发行成本较低的凭证式发行方式。但从长远看,这种发行方式使得财政部发行调整缺乏联系和沟通,导致投资者将更偏好于相对短期品种。因此要加强合理国债利率结构的研究,
使得国债发行利率的确定尽量反映当时社会资金的供求关系,并逐年加大长期国债按年付息方式,使我国
国债的付息方式进一步与国际惯例接轨。
中国社会科院金融研究中心主任李扬博士认为,2002年发行的记账式(二期)国债利率首次低于银
行存款收益,这将成为国债发行市场的一个历史转折点,更是利率市场化的一个信号,此次国债发行利率
低于同期银行存款收益,充分体现出金边债券的市场特征。今天,机构投资者率先打破国债利率高于存款
利率的计划经济传统观点,表明我们已经可以用国际通行的规则来看待市场,国债发行已走入真正的市场
化轨道。
李扬认为,这一现象还对利率市场化有着非同一般的意义。因为在利率结构中,最重要的是基准率。
基准率指的是在目前体制下,无风险或风险最低的投资收益,它是整个利率体系的中心环节,也是利率市
场化的一个重要平台,如果国债利率成为基准利率。将更好的体现国家的财政政策对整个宏观经济的调探
作用,其积极效应也就会更直接。
,逐步减少国债投资规模
我国目前国债问题存在财政本身的债务重负和国民经济应债能力宽松的矛盾,这个问题不是会因为
财政政策的变化而发生大的变化,从这方面考虑,我国的国债规模还存在适度扩张的空间。其前提是“振
兴财政”—在提高两个比重的基础上,摆正税收和发债的关系,理顺税收关系,逐步明确税收作为财政收
入主体的地位,实现政府收入机制的规范化,在此基础上调整国债的发行,使之适应新的经济形势和市场
经济的进程,真正实现国家通过财政手段对市场经济实行间接而非直接的调控。
现在来说,财政的重点是缓解利益矛盾,保持社会稳定,从这一方面看,目前经济发展对于国债的
依赖程度逐步降低,市场的活力作用增强,依靠企业自主性投资和居民们消费活动的活跃来支持的成份增
多,经济的发展态势逐渐转好,适当减少一些国债投资,对于整个投资增长以及经济增长不仅不会有大的
不良影响,相反的还会逐步缓解财政收支的矛盾。
今年比去年少增发一百亿国债,正是表明了财政政策重点的调整,这一点说明国债的投资逐步减弱
力度不代表财政对于经济承担的力度要减轻,财政政策更多的应该着眼于公共的需要确保社会稳定,而不
是直接激需求增长。
作者签署:杜蕾娜
日期2003年4月5日