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题目:中外国家政府应急管理机制比较研究和经验借鉴
姓名段芸
学号20111364054
专业对外汉语
班级对外汉语2班
中外国家政府应急管理机制比较研究和经验借鉴
姓名:段芸学号:20111364054
学院:语言文化学院班级:对外汉语2
关键词:政府应急管理体制比较研究经验借鉴中外
内容摘要:文章研究了中外国家应急管理机制的差异和外国应对突发事件应急管理的经验。各国体制虽然各不相同,却有共同的特点和发展趋势:最高层政府机构作为应急管理的决策核心;统一指挥、加强协同是体制建设中的重点;自上而下地逐步建立和完善各级机构;应急管理纳入政府管理职责,职能在常态和非常态间灵活转换等。
一、引言
 政府应急管理机制的含义:政府应急管理是基于突发事件的出现而提出的,由于突发事件具有突然爆发、难以预料、后果严重这些特征使加强政府应急管理提上日程。结合我国专家学者对突发事件进行的概念界定,认为突发事件是指在某种必然因素的支配下出人意料的发生,给社会造成严重危害,损失或影响而且需要立即处理的负面事件。它从不同的维度可以分为不同的类型,目前我国将突发事件分为自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件这四种类型,而且各类突发事件按照其性质、严重程度、可控性和影响范围等因素,一般分为四级:Ⅰ级(特别重大)、Ⅱ级(重大)、Ⅲ级(较大)和Ⅳ级(一般),并依次用红色、橙色、黄色、蓝色表示。政府应急管理是指政府依据国家宪法和法律,通过有效的管理系统和方法组织动员相关社会力量针对潜在的或者当前的突发公共事件的管理,以化解和救治各种危机,从而保障公共利益以及人民的财产安全,恢复社会稳定,恢复公众对政府的信任和社会正常秩序。应急管理是政府管理中的一项重要职能,是政府在发生突发事件情况下的一种非常态的管理模式和政府行为,在突发事件频发的状况下,作为公共事务管理者和公共安全责任者的政府必然在突发事件的应对中承担重要责任。
二、对借鉴外国政府应急管理体制的看法
2007年8月全国人大常委会通过了《中华人民共和国突发事件应对法》,我国在应急管理方面取得了长足进步,同时,党的十七大提出"深入贯彻落实科学发展观,要求我们积极构建社会主义和谐社会",并要求"完善突发事件应急管理机制"。但目前我国行政应急起步较晚,政府应急管理体系不完善,在应急管理过程中必然存在一些问题,何以应对是当前我国政府面临的严峻挑战。
针对这一问题,很多人提出我国的社会体制与外国大部分国家都不一致,因此政府应急管理机制也存在着很大的区别,如果借鉴过来,可能不但不利于我们我们应对突发事件,反而还会造成社会混乱。越是发达的国家,政府应急管理体制的建设抓得越早,系统更加完善。但是“9·11”事件后,许多国家认识到,原有的防灾行政体系已不适应新型危机的各种挑战。为此,各国政府纷纷采取行动,着手提高应急管理的能力。虽然各国应急管理体制大不相同,但却有一些共同的特点和发展趋势。因此我认为通过对比中外政府应急管理体制,可以找到二者存在的共同点,并加以吸收外国的经验。
另外从建国以来,我国的应急管理范围逐渐扩大为从以自然灾害为主逐渐扩大到包括自然灾害、事故灾害、公共卫生事件和社会安全事件这四个方面。近年来,由于我国自然灾害,流行疾病等公共性突发事件频频发生,人民生命财产受到不同程度的威胁,也因此对我国政府的应急管理体制带来了巨大的挑战。我国政府应急管理机制起步较晚,发展缓慢,有很多不够完善的地方。而且近几年国际环境发生很大的变化,传统的应急管理体制已经不能用来解决当今的社会问题了。在此方面,美国具有完备的组织机构,重视日常管理;日本具有完善的应急法律法规体系,同时特别重视灾害防范的研究工作。两国的这些有益做法都是值得我们借鉴得。
三、我国当前政府应急管理机制的现状
随着我国近年来经济社会的不断发展,工业化和城市化的进程加快,同时由于我国粗放性经济的发展带来了诸多问题,比如生态环境日益脆弱,突发事件爆发频繁, 自然和人为灾害正在严重的威胁人们生活。经过2003年的“非典”、2005年的“禽流感”到2008年的“冰雪灾害”和“汶川大地震”, 我国已相继颁布了有关应急管理的法律35件,行政法规36件,部门规章55件,尤其是《中华人民共和国突发事件应对法》的颁布和实施,标志着我国应急管理法律体系趋于完备。虽然我国政府在近年频繁的突发事件的处理中的实践中积累一些经验,但是我国政府在建立应急管理体制上还存在着一些问题,因而进行应急管理体系的改革是十分有必要的。问题具体表现在以下四个方面:

政府综合应急能力是评价政府执政能力的重要指标,当前频发的突发事件对政府在新时期的应急能力提出了挑战。政府机构改革中存在的职能弱化、权责划分不清使政府应急权利与责任并未落实到位,而且我国大部分官员缺乏相关的应急知识和经验,面对突发事件经常会手足无措,不能在有限的时间内调动相关人力、物资、财力投入到抗灾过程中,贻误危机应对的最佳时机,严重影响了救灾的效率。因此需要借鉴发达国家的应急模式与经验,发挥政府在突发事件应急中的重要作用,提升政府的应急能力。

受传统的依靠"人海战术"而忽视技术支撑的危机应对模式的影响,现代信息技术在应急管理体系中的运用、信息披露制度以及应急资源保障系统建设等多个环节都不同程度的存在很多问题。目前我国还没有健全的危机管理信息系统,没有形成统一的信息发布机制,对突发事件的各种信息分析处理能力不足,以至于信息资源在危机应对中的价值未能充分体现,同时受传统的行政管理思维模式的影响,漠视公民的知情权,封锁突发事件信息、不客观的发布信息或者报喜不报忧都会引发公众的心理恐慌,为各种谣言、流言的传播滋生土壤,最终导致突发事件扩大升级,使应急管理陷入被动的境地。


建立健全应急管理的法律法规是提高政府总体应急能力的关键,虽然目前我国已经出台了《国家安全法》、《突发公共卫生应急条例》、《安全生产法》等35个与公共危机管理相关的法律法规,但我国法律法规的建设还处于不断发展状态,系统性差,操作性不强,存在许多立法空白,至今还没有一部统一处置各种突发事件的紧急状态法,没有以法律法规的形式明确政府和有关部门在应急管理工作中的职责、义务,没有对公民的权益作出相关规定,也未形成程序化的应急管理模式,阻碍了依法治国的进程,因此必须将完善应急法律法规建设作为一项长期系统的工程。
四、国外政府应急管理体制的特点及发展
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当前,公民的安全观和价值观发生了深刻变化,政府的公共安全保障和应急管理的目标,不再局限于保护公民的生命和财产,更涉及到维护政府的执政能力、运行功能和公信力等。在1994年日本东京地铁沙林恐怖事件,2005年美国的“卡特里娜”飓风袭击等突发事件中,由于政府处理乏力,引起公民强烈不满,导致发生“政府威信危机”。由此,应急管理逐渐成为西方国家的重要政治议题,各国都把应急管理作为政府管理职能的一个重要内容,均由行政首长担任最高指挥官和最终决策者,以及一个高层政府机构作为应急管理的决策核心。如美国危机管理体制是以总统为核心,以国家安全委员会为决策中枢,国会负责监督的综合性、动态组织体系。俄罗斯、日本也都是由总统或内阁首相作为应急管理的最高指挥官。
、加强协同成为应急管理体制建设中的重点
尽管由于国情不同,各国采用的应急管理模式各有特色。但建立统一指挥、协同有序的应急管理机制,是各国应急管理体制追求的共同目标。关键是在一个核心枢纽机构的指挥协调下,各机构和部门纵向能对接,横向能联动。也就是注重地方应急管理系统与中央应急管理系统的对接,本地、本部门应急管理系统与其他部门应急管理系统的联动。
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从中央到地方,逐步建立不同级别的、专职专人的、具有综合性、协同性的管理职能的机构,是各国应急管理的一个发展趋势。在中央政府机构体系中,一般设有专职的常设应急管理机构。为了保障应急机构的综合协调能力、信息快速汇总以及权威性和执行力度,常设机构一般设立在内阁办公室内。在隶属关系上,一般遵照效率原则。应急管理常设机构直接对行政首长负责,有独立的编制、行政经费和专项预算。如2001年7月,英政府在内阁办公室设立了国民紧急事务秘书处(CCS)。该秘书处为办理应急管理事务的常设机构,目前有85名编制,下设“三部一院”,即评估部、行动部、政策部和紧急事务规划学院。
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,职能在常态和非常态间灵活转换
在常态下,应急管理机构的职能包括负责制定应急管理规划、进行应急物资及装备储备,加强对风险的监测和预防,组织应急管理人才培训、开展应急演习等;在危机状态下,职能主要是制定应对方案,协调各相关部门、机构的应急处置等。以英国国民紧急事务秘书处(CCS)为例,该秘书处的宗旨是“通过协调政府内外各方,在危机的预见、预防、准备和解决方面提高英国应对突发挑战的能力”。其职能是:一是负责应急管理体系规划和物资、装备、演习等应急准备工作;二是对风险和危机进行评估,分析危机发生的几率和发展趋势,确保预防和控制灾难的规划和措施发挥效应;三是在危机发生后,确定“领导政府部门”名单以及是否启动最高核心决策机制(COBR),制定应对方案,协调各相关部门、机构的应急处置;四是对应对工作进行评估,从战略层面提出改进意见,协调推动应急管理立法工作;五是负责组织应急管理人才培训。
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应急管理机构的重要职责之一是在应急状态下进行非程序化的决策和协调处置。因此,为保证高效权威运作,机构具备的处置权和地位随着常态和非常态适时进行动态调整。在危机状态下,应急机构的地位和权限将大大增强。如美国联邦紧急事务管理署(FEMA)在“9·11”事件后虽被并入美国国土安全部作为该部的“突发事件准备局”,但是其在美国危机管理的制度体系内仍然占有重要地位。在紧急状态下突发事件准备局可以提升为内阁级别,它的部门主要负责人可以与总统主持的国家安全会议。为了加强内阁总理在危机管理中的指挥权,日本政府修改了“内阁法”,大大加强了发生危机时,总理能够迅速制定出应急对策、指挥全国应对危机的权限。
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由于环境、社会以及科学技术的不断发展,危机发生的形态难以预料。各国的应急管理体制顺应形势发展的需求,在不断总结经验教训的基础上,也在不断调整完善。以美国为例,1979年,美国为了解决缺少全国统一的综合性应急政策,提高处置突发公共事件的效率等问题,成立了应急管理署(FEMA),其职能为双重:一是灾害救援、预防与减缓;二是应对当时可能来自前苏联的核打击。
日本经历了1995年阪神大地震的惨痛教训后,也加强了危机管理,强化政府纵向集权应急功能。以《紧急事态法》作为法律基础,建立了完善的全国性应急管理体制。日本在首相官邸建立了全国“危机管理中心”,指挥应对包括战争在内的所有危机。内阁总理是危机管理的最高指挥官,内阁官房负责同各个政府部门进行整体协调和联络。政府还在内阁官房设立了由首相任命的内阁危机管理总监,专门负责处理政府有关危机管理的事务;同时,增设两名负责安全保障、危机管理的官房长官助理,直接对首相、官房长官及危机管理总监负责。
五、外国政府应急管理的经验借鉴

美日两国都把应对突发事件当成政府一项重要的管理职能,以政府行政首长担任最高领导全面领导国家应急工作,将应急管理纳入政府日常管理。同时,在发达国家,民众也通过非政府组织介入管理,政府和社会团体共同承担责任,便于引导公众积极支持和参与,最终提高政府的应急管理效率和效果。

发达国家中央政府通常组成专门的应急管理委员会,作为议事协调机构,进行跨部门的综合性决策和指挥,并为行政首长提供决策的辅助和咨询。同时,发达国家大都从中央到地方建立了专门的应急管理机构,突发事件发生时可以有效地指挥和调动关键性资源,统一指挥,快速响应。

西方一些发达国家大都建立起了以宪法和紧急状态法为基础、以应急专门法律法规为主体的一整套应急法律制度。纵观国外有关政府应急管理的法制建设,有两种立法模式:一是紧急状态法与突发事件应对法分别立法,如美国于1976年通过的《国家紧急状态法》。二是紧急状态法与一般突发事件应对法合并立法,如日本于1961年出台后又几经修订的《灾害对策基本法》。总的特点是,政府应急管理机制通过一系列相互配套的法律、法规加以规定。将政府应急管理纳入法制化的轨道,是世界各国建立政府应急管理机制普遍遵循的一项原则。

西方发达国家非常重视通过教育、培训及演练,培养社会的危机防范意识和民众应急反应能力,把突发事件应急知识的宣传和必要的应急演练作为政府日常工作中的一项重要任务,并使其经常化、制度化和法定化。美国、日本等国家的各个城市都设有专业的训练中心,开展突发事件预防与应急的教育和训练,提高社会民众的安全防范意识和应急反应能力。

在新形势下,应急的难度越来越大,技术要求越来越高,重视应急研究、人才培养和应急物资的储备是各国普遍的经验。美国、日本等西方发达国家具有完善的人才培训制度和专门的应急救援队伍,拥有充足的应急保障资金和物资储备,同时不断改进技术装备和应急通信系统,为应急的有效实施提供了可靠的保障。
六、结语
综上所述,应急办各项工作在短期能迅速走上正轨是值得肯定的,其职能的确定还需进一步摸索和调整。但由于上述问题的存在,协调、枢纽职能的定位出现差距。加强政府应急管理能力建设,重视其应急长效机制,积极吸取国外的经验,不仅是当前政府改革攻坚的重要任务,也是实现政府应急管理常态化的永恒主题。政府应急管理机制建设任重而道远,强化政府应急管理能力是新时代提出的新使命,相信我国政府必然能面对这一新的挑战,构建政府应急管理机制的长效路径。
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