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从药品定价看成本监审的漏洞.doc


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于广的2006年1月国家发改委颁布《政府制定价格成本监审办法》(以下简称《办法》)标志着我国成本监审工作进入了法制化、制度化和规范化的轨道,进一步规范了政府定价行为。但到目前为止,国家并没有颁布与《办法》相配套的相关法规或文件,使《办法》只停留在文字的表述层面,而缺乏在实际工作中的可操作性和指导性。
一、我国药品价格现状
《办法》第二条指出政府价格主管部门制定或调整实行政府指导价、政府定价的商品和服务过程中的定价成本监审行为,适用本办法。列入政府定价管理的商品,一方面是与居民生活息息相关的社会公共品,这些商品的价格高低直接关系到人民的切身利益,群众关注度高,社会影响大;另一方面这些商品主要是那些不适合市场形成定价的、带有经营性垄断、自然性垄断、或行业性垄断的产业。药品行业上述特征明显。2007年1月26日,我国进行了10年来的第20次药品价格调整,其降价幅度和范围都创下了历史记录。而这只是近年来降价风暴的一个缩影,据统计,历年来共砍掉近400亿元的虚高药价,然而社会反映平平,老百姓并没有从这一次次的降价中得到任何的实惠。“即使再降价,体现在市场上仍然没动静。”国家发改委价格司副司长周望军感叹到。一盒出厂价12元的药品,病人在医院却要支付120元才能买到。这就是现在药品价格的真实写照。而医院卖这么高的价格并不是因为药品在流通过程中被层层加价,它是经过了物价部门的审核的,政府批准的价格就是每盒120元。卫生部长高强曾指出:“药价不合理首先是因为政府定价太高”有些药品尽管涨了几十倍,“但你去查查,肯定没有超过国家的最高限价,也就是说,再贵也是合法的”。长期以来,我国实行的是以成本为基础加上合理利润的成本加成定价法。而政府对价格的审定,基本上是以被审企业自己上报的成本、定价和其主管部门提出的调价方案为依据。由于政府和企业的信息不对称严重,加上药品生产技术性强,过程十分复杂,政府不可能像企业自身一样了解药品的真实成本构成,企业夸大成本的手段在药品行业已经是公开的秘密了。在企业自身虚报成本时会请精算师自圆其说,每一个条款看上去都很合理,而物价部门没有专业知识,不懂制药的成本,看不出问题,手里也没有可以参考的硬性技术性指标来指导他们哪些可以计入成本、哪些却不行。这样,政府管理者在与企业的成本和价格信息的博弈中始终处于劣势地位。这种外行指导内行的结果就是企业报多少物价部门就批多少,成本监审情况也是一样。目前,流通的上万种药品中,进入政府成本监审目录的只有2,400种左右,价格由发改委直接管理的约1,700种,由地方物价部门管理的约700种,大部分药品是生产企业自主定价的。企业对于进入政府成本监审目录的药品除了采用虚报成本的方法来提高定价,另外就是不断推出新产品来避开对该药品的监审。以感冒药为例,据药厂的工作人员透漏,国家对于一般性感冒药品有着明确的价格规定,~1元左右。为了规避这种规定,药厂往往会不断推出所谓的新产品,其实只是将原有的药品换换包装,再加上强大的广告攻势使人们认可,而这样做的直接收获就是可以将定价提高到每盒十几元。
二、药品价格现状的成因
首先,价格形成机制存在明显的软肋。长期以来,我国实行的是以成本为基础加上合理利润的成本加成定价法。其中,问题的关键就在于产品成本的确定,对于定价成本《办法》第二条指出:定价成本是指全国或一定范围内经营者经营同种商品或提供同种服务的社会平均合理费用支出,然而如何确定同种商品的社会平均成本是一个难题。目前,在全国范围内还没有一个标准的指标系统可供成本监审部门和企业参考,这样当由企业自己来申报产品成本时,缺乏标准加上信息不对称所导致的后果就不言而喻了。而且这种定价方法没有从控制价格的角度设计成本规则和具体标准。企业发生的成本越高,价格就越高,这样就必然弱化了企业自身降低成本的动力。加上列入成本监审范围的行业一般都有进入管制,缺乏竞争性的刺激,没有压力迫使企业提高效率,改善服务,导致价格的管制失灵。至于利润率的确定也和定价成本一样没有明确的标准,更不用说对来源不同的资本规定不同的报酬率了。
其次,成本计算方法不统一。定价成本监审起步较晚,还没有一个系统的、完整的、科学的理论及法规来指导,各地区、各行业之间成本核算方法不统一,企业和政府监管部门的成本核算不统一,这样导致各说各的理,政府行为的科学性和透明度都受到了影响,丧失了成本监审工作的严肃性。例如,在实际成本监审工作中,很多企业对监审部门给出的成本监审数据和企业出具的成本数据差距很大不理解。这在近年来几次规模较大的价格听证会上表现的尤为突出。造成会计成本和定价成本差异的原因有:1、两者依据的法律法规、核算范围、口径不同。会计成本的核算主要依据是《会计法》、《企业会计准则》、会计制度等会计工作的基本原则,实物中会计的核算还要体现企业管理的需要,在法规允许的范围内把一些在理论上不属于固定成本或变动成本的内容列入成本,而把一些应当计入成本的耗费列入营业外支出或利润分配。而定价成本核算的依据是《价格法》和《政府制定价格成本监审办法》,以及各行业制定的行业定价办法,如药品定价有《药品政府定价方法》。实物中将严格按照制度的规定,尽可能使列入成本的各项支出项目和内容保持一致,便于进行成本比较分析,挖掘降低成本的潜力,防止成本摊销和分配的混乱。2、两者的成本内容构成不同。企业会计成本是以企业个别劳动耗费为基础计算的,是单个企业所发生的按不同对象进行归集和分配的各项费用。而定价成本是以社会必要劳动耗费为基础,由生产产品的社会必要劳动量支出决定,是一个社会范围内的平均值。是整个社会平均劳动熟练程度和劳动强度、技术水平下,制造使用价值的劳动耗费。3、会计成本可操纵性大。会计工作中存在大量的假设和人为估计,而且会计政策和处理方法是可以选择的,这是会计工作的特点。比如,某企业对厂房进行维护翻修,发生费用30万元。其完全可以一次性将其进入当年的费用,在当年的产品成本中摊销,这符合会计制度的规定,没有错误。当然,也可以考虑到厂房的使用年限,与未来的收益相匹配的原则逐年分期摊销。另外,在摊销的方法上还可以有所选择。两种对于费用的不同处理都是合法的,但无疑各期间的费用出现了明显的差异,留下了人为操作成本的空间。
最后,成本监审工作缺乏科学的指导和依据。目前,成本监审工作的依据主要是《价格法》和《政府制定价格成本监审办法》,这两部法规都只停留在文字表述上,只能在总体上填补基本法规的空白,但在实际工作中却缺乏操作性和指导性。例如,实际工作中固定资产的认定与折旧提取很难确定,具体的提取比例和行业差异只能通过成本监审人员的估计判定,这就无法保证科学性和公平性。又如,期间费用如何分摊缺乏依据,在不同的产品间如何确定分摊比例,是以销售量还是销售收入或其他标准为基数按比例分配没有明确的依据等一系列需要明
确以数字规定下来的指标在现在还是空白。
三、建议
1、建立一个全国范围内资源共享的成本数据库。成本加成定价法的难点就在于无法准确地确定全国或一定范围内经营者经营同种商品或提供同种服务的社会平均合理费用支出。成本监审指标项目众多,企业情况各异。政府成本监审工作刚刚起步,与该工作相关的理论基础并不完善,相对于建立健全法制、完善工作制度、加强从业人员素质而言,建立数据库的方法是快速有效的,而且从长远来看也是经济的,一旦数据库建成各地的成本监审部门就有了可以参考的指标。而政府接下来的工作只需要随着市场情况的变化不断更新数据库内的成本信息。另外,相对于政府的法律法规而言,一个在因特网公开的信息更能叫百姓接受和理解,无形中使得一向神秘和专业化程度高的工作可以很好地被人们认识,形成社会大环境的广泛关注,这就为企业降低成本、加大竞争提供了可能,也可以使政府工作进一步科学化、规范化和透明化。
2、完善法律法规和机构设置。建立成本数据库只是在具体工作中的措施,要彻底作好成本监审工作必须完善相关的法律法规和政府机构。在一个法制社会里,政府的一切行为必须有明确的法律规定作为依靠。现阶段,关于成本监审的法律法规还只限于《价格法》和《政府制定价格成本监审办法》,而这两部专业化法规的颁布却缺少必要的科学理论的支持,也就是说现阶段我国关于价格成本监审的一切会计上的依据还停留在财务会计层面上,而如上所述,财务会计的核算办法并不适用该工作。出台我们国家的《管理会计准则》,刻不容缓。以科学性的理论准则作为一切立法的基础,指导和规范立法,才能使法规发挥应有的效率,客观上保持法律应有的严肃性。早在上世纪五六十年代西方发达国家就已经开始建立自己的管理会计准则,在这一点上我们有相当多的经验和教训可以借鉴。大到总括性的法律小到工作人员的操行手册,我们需要建立一整套的工作指南,填补现在的空白。也有利于规范政府定价行为,严格依法管理,提高政府决策的透明度和科学性。
3、加强专业人才培养。各项规章制度都要由人来执行,从这个角度来说,从事成本监审的工作人员的素质决定了工作的成效。特别对于政府成本监审人员而言,除了具备高水平的业务素质,更为重要的是具备过硬的政治素质。一个企业的成本信息向来是该企业的高度机密,即使在对外报表中披露得也十分的有限。作为成本监审人员不但可以近距离接触一些企业成本信息,还可以掌握整个行业的成本情况。所以,只有全面加强成本监审人员政治素质、业务素质,把成本监审队伍打造成一支“拒腐蚀、永不沾”的精干力量,才能保证成本监审工作的质量。
4、鼓励技术创新,允许差别定价。科学技术对企业成本的影响是翻天覆地的。一项技术的创新、一套设备的发明、一整套管理措施的使用,都将对成本产生巨大影响。所以,必须重视技术进步对价格成本的影响。成本监审不是搞“一刀切”,要实行高技术产品的支持政策,允许依托高科技优势开发的政府定价产品高于价格成本定价,例如药品生产企业实行“价效比定价”和优质优价等,充分体现高科技产品的高科技含量和高附加值的鼓励政策,激励企业通过提高自身科技水平和管理水平来增加收入。
5、逐步加强竞争机制,放松垄断行业市场准入。成本监审的对象大多数是带有垄断性质的行业,这些行业客观上存在依靠垄断地位规定垄断价格的可能性。要从根本上解决企业定价高的局面就必须加强企业间的竞争,从外部的压力转化为企业降低成本、降低定价的自觉行为。事实上,经济学家已经从理论和实践上证明了只要进入壁垒不是强制形成的(如政府限制进入),技术发明寻求替代品的竞争压力就无时不在。企业受到压力的作用,定价就不会高的离谱。这些都可以从美国近几十年的管制改革中得到验证。政府在这些原本就不擅长的领域退出,可以更加集中精力在需要管理的地方加强管理。■
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