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试论党政领导干部任期经济责任审计评价标准
经济责任审计是伴随我国经济体制和政治体制改革的进程产生并进展着。如今,对党政领导干部经济责任审计的研究已取得一些成果,只是目前一个普遍适用的科学的评价指标体系尚未建立。为尽快切实划分经济责任,确认评价标准是当前党政领导干部经济责任审计研究的当务之急。一、识别经济责任要举行经济责任审计,就务必首先弄清经济责任的内涵。对此,《县级以下党政领导干部任期经济责任审计暂行规定》和《国有企业及国有控股企业领导人员任期经济责任审计暂行规定》明确规定,领导干部任期经济责任是指领导干部任职期间对其所在部门,单位财政收支、财务收支真实性、合法性和效益性,以及有关经济活动应当负有的责任,包括主管责任和直接责任。
一个企业、事业单位或政府部门的负责人对于其所在单位,至少应当担负三个方面的经济责任,即:依法行政(或经营)的责任、模范管理的责任、创造效益的责任。三者关系中,依法行政(或经营)是根基,模范管理是手段,创造效益是目的。这是经济责任的内涵框架,是举行经济责任确认的根基。有了这个根基,我们就可以按照上述经济责任的三个方面内容来举行经济责任确认了。那么,如何确认责任者的经济责任?
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(一)确认经济责任的根本思路这里的根本思路就是根据单位财务收支结果、经济管理结果举行必要的调整,从而确认责任者的经济责任履行结果。即在单位财务收支和经济管理审计的根基上,通过对财务收支审计与经济管理审计结果的分析,从而确认责任者的经济责任。
经济责任审计的对象是责任人的任期经济责任,而这任期经济责任恰恰是对其所在单位财务收支行为和经济管理行为所担负的责任,也就是说,是责任人对其所在单位财务收支行为合法性、效益性和管理活动模范性所担负的责任。
要审查责任者的经济责任,在没有责任者经济责任报告的处境下,只能借助其他有关资料,如财务会计记录、会议记录、管理制度和工作总结等。这些记录,更加是财务会计记录,能够完整、系统地记录着被审单位的财务收支行为,是对财务收支、经济管理举行审计所要凭借的重要资料。通过这些记录,可以对被审单位的财务收支行为的合法性、效益性和管理活动的模范性做出判断。在此根基上,进一步分清责任人对于其所在单位财务收支行为合法性、效益性和管理活动模范性应担负的责任。
(二)经济责任划分的根本标准为了使评价做到客观公正,务必明确经济责任的归属,造成经济责任产生的因素以及经济责任的性质,从这些问题启程,可以将经济责任举行一下划分:
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1、主观与客观责任的界定。责任人为谋取小团体利益,滥用职权、徇私舞弊、官僚主义、玩忽职守等理由给单位造成损失的属主观责任。因不成抗拒的外来因素或国家经济改革过程中有关条例、措施不完善,宏观经济政策调整等客观理由,使单位经济活动、经济决策的效果受到影响的属客观责任。2、前任与现任责任的界定。领导干部应对任职期内经济活动承受责任,因有些经济活动的投入需延迟到任期后才能见效果,前任的投资或过失延迟到本期造成损失或遗留问题的应属前任责任。若前任将收入隐瞒,转移到以后年度,审计人员应按照期间归属调整相关指标,按调整后指标完成处境考核当期业绩。3、集体与个人责任的界定。决策者既可以是一个人,也可以是一个决策团体。决策的告成与失败不能完全归结为单位领导个人,由集体决策造成的失误,应由集体负责,由领导者个人决策造成的失误应由个人负责。4、错误与舞弊责任的界定。一般的错误与有意的舞弊行为,在评价时要严格区分。一是看行为的性质,假设经过分析确定行业的发生切实是无意识的,那么可定为错误,相反,若行为的发生是有意识的,即经过计划和预谋的那么应评定为舞弊问题;二是看行为的结果,假设经审核认定,虽然发生了不应有的行为,但该行为并未使公共财产遭遇损失,个人也未获取私利,那么可以评定为错误;若行为的结果使国家蒙受损失,或利用职务便利谋取了私利,或弄虚作假,有意坑骗上报,那么可评定为舞弊。
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(三)确认经济责任需要关注的因素经济责任的界定,是经济责任审计评价的精华所在。能否客观,切实地界定主管责任和直接责任,关系到审计质量的上下,关系到审计风险的大小,也关系到有关部门对审计结果运用的切实性,更关系到被审计者的前途命运。因此,在操作中,确定到客观、精心。那么,如何在财务收支与经济管理审计的根基上确认责任者的经济责任?
概括而言,在经济责任确认时,务必充分提防以下三个方面因素的影响。一是体制性、政策性因素的影响。在有些部门和单位,一些问题的展现是体制性和政策性因素造成的,对于这种处境,责任者本人往往是迫不得已或无能为力。二是前任负责人经济决策因素的影响。一个组织的运作是连续的,而一个负责人是有任期的,在任期内不成能从零开头,只能在前任负责人的根基上开展工作,有些前任负责人决策所造成的后果,后一任是无法操纵的。三是组织内部权责分工的影响。在政府部门里,有的领导干部不仅拥有执行权并且拥有决策权;有的干部只是执行决议,并不拥有决策权。那么,对于部门的运行绩效,其经济责任鲜明是不一样的。
二、科学设计评价标准经济责任审计的审计评价就是对经济责任的人格化,是经济责任审计的关键和难点所在。目前,政府并没有出台一套普遍可用的评价方法。在这样的大背景下,把握评价原那么,界定评价标准,是有效回避审计风险的途径之一。
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(一)评价原那么领导干部任期经济责任审计的评价应当遵循客观公正、实事求是、权责一致、定量分析与定性分析相结合以及依法办事的原那么。在审计实践中,审计人员总结出"三围绕三不评"的原那么,即围绕审计方案确定的内容和范围举行评价,与审计事项不相关的行为和事项不评价;围绕审计对象相关的经济责任举行评价,与其经济责任不相关的行为和事项不评价;围绕审计报告所列的事实举行评价,审计证据不充分的事项不评价。综上所述,审计评价要把握好四个原那么,即精心性原那么、客观性原那么、重要性原那么和相关性原那么。
(二)评价标准界定评价标准首先要确定领导干部经济责任审计的内容和范畴。根据二个规定的要求,审计机关实施领导干部任期经济责任的审计,应当通过对其所在部门、单位财政收支的真实、合法、效益处境审计,分清领导干部本人应当负有的主管责任和直接责任。其审计评价的内容包括:1、财政收缴、财务收支的内部操纵制度及其执行处境。2、预算、决算的执行处境。3、预算外资金收入、支出和管理处境。4、国有资产的管理、使用及保值增值处境。5、领导干部个人借用公款、使用公共财产的处境。6、遵守国家财经法律、法规和规章制度处境。
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领会这些内容之后,就可以设定评价标准,标准分成两大类,一是审计结果评价标准,二是综合评价标准。(1)审计结果评价标准对财政财务收支处境的评价一般从真实性、合法性和效益性三个方面做出。对财政财务收支真实性评价分为真实、根本真实、不真实三个等次。真实等次的标准为会计资料真实、完整,审计调整幅度不超过1%,并且审计委员会或审计业务会议认为审计调整数额较小不影响使用“真实”评价用语的;根本真实的标准为会计资料根本真实、完整,调整幅度不超过5%,并且不影响使用“根本真实”评价用语的;不真实等次的标准为会计资料不真实、不完整,或审计调整幅度在5%以上,或违规行为性质严重,数额较大,无法使用“根本真实”评价用语的。
对财政财务收支合法性的评价分为合规、根本合规、不合规三个等次。合规等次的标准为未察觉违法违规行为或者违规行为显著微弱不需要处理的;根本合规等次的标准为违规金额占审计金额5%以下或有违规行为,但不影响使用“根本合规”评价用语的;不合规等次的标准为违规性质严重、数额较大,或拒绝供给审计资料,或供给不真实资料,导致审计机关无法举行职业判断。对财政财务收支的效益性评价分为好、较好、一般、较差四个等次。好等次的标准为效益审计结果达成评价标准指标的90%以上;较好等次的标准为效益审计结果达成评价标准指标的80%以上;一般等次的标准为效益审计结果达成评价标准指标的60%以上;较差等次的标准为效益审计结果达成评价标准指标的60%以下(不含60%)。
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对遵守国家经济政策和财经法规合法性评价分为合法、根本合法、不合法三个等次。合法等次的标准为领导干部做出的决策和与经济有关的行政行为符合国家经济政策、财经法规;根本合法等次的标准为领导干部做出的决策和与经济有关的行政行为有违反国家经济政策和财经法规的现象,但不涉及重大原那么问题;不合法等次的标准为领导干部做出的决策和与经济有关的行政行为违反国家的政策和财经法规,或违反重大原那么问题。
对重大经济决策一般从决策程序的模范性及决策执行的有效性两个方面做出评价。对重大经济决策模范性评价分为模范、根本模范、不模范三个等次。模范等次的标准为重大经济决策制度健全,有可行性研究报告和专家论证观法,供给的决策方案至少两个,决策时主要负责人能够崇敬多数领导班子成员的观法,决策的内容没有违反国家经济政策和财经法规;根本模范等次的标准为建立了重大经济决策议事规矩,决策的内容没有违反国家经济政策和财经法规,但个别环节没有得到很好执行;不模范等次的标准为缺少重大经济决策议事规矩,或决策前可行性研究和专家论证不充分或缺失,或决策的内容违反国家经济政策和财经法规。
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对重大经济决策执行有效性评价分为有效、根本有效、效果较差三个等次。有效等次的标准为决策被全面执行,能够有效监管人、财、物的使用,实现决策目标;根本有效等次的标准为决策被全面执行,能够根本有效监管人、财、物的使用,并根本实现决策目标,但有微弱损失滥用;效果较差等次的标准为决策没有被执行,不能有效监管人、财、物,造成明显损失滥用,不能实现决策目标。
对内控管理制度处境一般从健全性、有效性两个方面做出评价。对内部管理操纵制度健全性评价分为健全、根本健全、不健全三个等次。健全等次的标准为全体的操纵点齐全,达成操纵目标,各项制度均符合内部操纵的要求;根本健全等次的标准为操纵点根本齐全,根本达成操纵目标,各项制度根本符合内部操纵的要求;不健全等次的标准为关键操纵点有疏漏,展现重大违纪违规问题,不能得志操纵目标的要求。对内操纵度的有效性评价分为有效、根本有效、无效三个等次。有效等次的标准为内操纵度健全,有关人员的资格和才能能够胜任操纵的职能,实现操纵目标,没有展现内部管理操纵问题;根本有效等次的标准为内操纵度健全,但有关人员的操纵才能有确定差距或不能全面执行内操纵度,没有展现重大操纵漏洞,根本实现操纵目标;无效等次的标准为内操纵度健全,但没有配备具有相应资格的操纵人员,展现重大违纪违规问题,没有实现操纵目标。
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(2)综合评价标准。领导干部履行经济职责的综合评价分为优秀、良好、一般、较差四个等次。优秀等次应当具备的条件:一是本次经济责任审计各项指标审计评价全部在良好等次以上,并且优秀等次数量超过总体评价指标数量的三分之二;二是领导干部所在部门、单位本次经济责任审计结果好于历次经济责任审计处境;三是领导干部所在部门、单位历次执行审计抉择、落实审计观法到位;四是其他单项审计没有察觉违法违纪处境。
良好等次应当具备条件:一是本次经济责任审计各项指标审计评价全部在良好等次以上,并且优秀等次数量超过总体评价指标数量的二分之一;二是领导干部所在部门、单位本次经济责任审计结果略好于历次经济责任审计处境;三是领导干部所在部门、单位历次执行审计抉择、落实审计观法到位;四是其他单项审计未察觉有违法违纪处境。
一般等次应具备四个条件之一:一是本次经济责任审计各项指标审计评价良好等次在80%以上;二是领导干部所在部门、单位本次经济责任审计结果低于历次经济责任审计处境;三是领导干部所在部门、单位历次审计抉择执行率和审计观法落实率均在80%以上;四是其他单项审计虽有违法违纪现象,但有关责任人尚未受纪律处分。
较差等次应具备五个条件之一:一是本次经济责任审计各项指标审计评价一般等次数量超过总体评价指标数量的20%;二是领导干部所在部门、单位历次审计抉择执行率和审计观法落实率均低于80%;三是其他单项审计有违法违纪现象,有关责任人受到纪律处分或司法处理;四是本单位存在“账外账”“小金库”等违规现象;五是采纳审计期间有关责任人拒绝合作,或供给虚假审计资料。
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上述这些评价标准的优点在于模范化,大大提高审计评价的可操作性,但最大的缺陷在于太制式化,操作起来轻易流于形式,不够生动全面。仅仅按照这些标准去衡量和评价干部将会使得任期经济责任审计在实施过程中会面临一些“盲点”。
党政领导干部经济责任的特殊性抉择了领导干部经济责任审计评价范围和标准,也抉择了这些标准的特殊性。由于这些标准十足是具有中国特色的,由于我们的“三个有利于”。例如,审计遇到合理不合法的处境怎么办?只要符合“三个有利于”,是从宏大群众的切身利益启程的,就不理应一棒子打死。另外,这些标准既有定量的判断还包括定性的描述。现在有一种观法认为,定量是科学化的表现,搞了定量指标,评价就科学化了,就客观化了,其实不然。假设不对指标举行合理的分析利用,充分考虑其局限性的影响,而是简朴地根据指标下结论,就反而会使评价结论不切实、不科学。考虑到对于政府部门和事业单位负责人来说,不太轻易找到适合的指标来评价,定性的描述就很重要了。