宅基地流转方式研究.doc

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李阳[摘要]本文从农村宅基地使用权流转的现有主要形式和模式分析宅基地使用权流转现状。由于国家法律和政策的限制,造成了宅基地内部流转障碍以及隐性交易、变相交易等方式的存在。一些地区在实践中推出了一些较为可行的宅基地使用权流转模式。宅基地使用权流转问题的完善需要政策修订来支持,也同样需要合理的流转方式来促进农村市场经济的发展。
[关键词]宅基地;宅基地使用权;流转;物权法
[中图分类号][文献标识码]A[文章编号]1005-6432(2011)26-0011-02
我国农村土地主要包括农业用地和农村建设用地,其中主要部分是农民的宅基地。宅基地使用权是一项具有中国特色的用益物权,兼具公权和私权属性。但是在计划经济体制和政府行政公权过分干预下,导致了它的公权色彩浓厚,影响了作为一项用益物权的基本私权属性,这与农村市场经济发展极不协调。我国现行法律禁止农村宅基地使用权自由流转,但实践中存在着农村宅基地使用权流转的多种形式,并且在一些地方出现改革实践的新发现。随着社会经济发展和人们观念改变,宅基地使用权的市场化将会逐渐成形,逐步完善宅基地使用权及其农民住宅的流转体系将成为未来土地制度发展的方向。因此,本文针对宅基地流转方式的问题进行探讨。
1我国农村宅基地使用权流转的主要形式
由于宅基地使用权具有身份性和福利性,我国现行法律禁止农村宅基地使用权的流转,但实践中存在多种形式的宅基地使用权流转。
主要形式有:
(1)出让。即让渡宅基地使用权和房屋所有权。根据“地随房走”的规定,由于房屋所有权的转让,宅基地使用权也因此而转移。
(2)租赁。农民在依法取得的宅基地上建房后,将多余的房屋在一定期限内出租,个人获得租金收益,承租人将其作为住宅、办公场所、仓库或其他经营服务场所。
(3)抵押。它是将宅基地或宅基地上的建筑物以及附属物为债权设定担保,在农户无法偿还债务的情况下,以抵押物款优先受偿债权的形式。
(4)赠与。一是通过赠与房屋,使受赠人取得赠与人的房屋所有权和相应的宅基地使用权;二是因某些原因不再建房的赠与人将宅基地使用权赠与亲属或其他农村居民。
(5)置换。它是指村民之间以便利生产生活为目的的互换。村民之间互换宅基地在实践中也是存在的。
(6)继承。它是户主死亡后,由其继承人继续享有户主名下的房屋和宅基地使用权的转移方式。
(7)征收。因开发区建设、基础设施建设、旅游景点及文物古迹的建设与保护等需要征占农民宅基地而将农村部分居民搬迁,原宅基地改作他用,或因城市规划调整,城乡结合部的部分原宅基地被用做城市建设用地的,这些均需征收宅基地转变为国有土地,给村集体和农民以经济补偿。
从以上流转的形式中可见,宅基地使用权的流转包括两大类,一种是以交易为目的的出让、变相出让、租赁和抵押等形式的流转,另一种是不以交易为目的的继承、赠与、置换、征收等形式的流转。
2宅基地流转模式的现状研究
现实情况表明,农村宅基地使用权自由流转将成为未来土地制度发展的方向,因此,农村宅基地使用权改革必将经过充分的实践与讨论,以极其稳定的方式推进其改变。下面列出已有的两种宅基地流转模式作为研究对象。

温州模式的主要内容是:城镇规划区以外的农民房屋转让的,如转让双方均属农业户口且户籍同属一个县(市、区),而且受让方在该县(市、区)原有的宅基地已全部由当地村级经济组织收回或转让的,可保留集体所有权性质不变,办理宅基地转让手续;凡在城镇规划区内或者虽在城镇规划区外但不符合上述条件的农村村民进行房屋转让的,其宅基地一律先由市、县政府统一征为国有,再参照国有划拨土地使用权转让管理办法办理出让手续。转让方转让后不得再在村集体组织申请宅基地建房。温州模式实际确立了将集体土地转为国有后按国有土地出让、转让、抵押、出租的程序和方法办理的做法,这种做法保证了宅基地使用权流转与现行法律政策的契合,为城市郊区的宅基地使用权流转找到了可行之路。但是,值得注意的是,这种大面积的征收政策必须以完备的征收程序、补偿标准为前提,否则农民的利益将处于更加危险的境地。
“以宅基地换房”形式
天津实施“以宅基地换房”的具体做法是:按照统一规划,高标准建设一批现代化、有特色、适于产业聚集和生态宜居的新型小城市,以不减少耕地为前提,农民以其宅基地(包括村庄用地),按照规定的置换标准无偿换取小城镇中的一套住宅,迁入小城镇居住。最后由区统一组织在原有村庄范围内,对相当于新建农民住房占地面积大小的土地进行复耕,其余的村庄土地面积即为实施“以宅基地换房”节约出的建设用地,一部分整理后进入土地市场拍卖换回为农民建设小城镇所需各项费用,另一部分作为区内经济社会建设的储备用地。中央有关部门对天津市提出的“以宅基地换房”的方式建设小城镇的做法给予充分肯定,并将天津列为全国试点城市。这种模式在重庆九龙坡区、山东德州开发区、江苏“三集中”过程中被广泛使用。
上述两种模式体现了“转权让利”和“保全分利”的冲突。两种模式的共同之处在于,都突破了宅基地使用权限制流转的法律框架,激活了宅基地使用权市场。
3流转方式改革
综合考虑我国宅基地使用权流转的法律及现实状况,尊重物权立法的考量,借鉴地方试点成功经验,笔者建议在保障宅基地使用权原始取得制度严格限制的情况下,允许宅基地使用权在一定范围内实现流转。具体做法如下:
第一,针对宅基地使用权的内部流转与外部流转,限定不同的流转交易价格。当宅基地使用权在该村农民集体内部各成员之间流转时,基于当事人不可再申请新宅基地的条件,这种流转应当没有限制。当宅基地使用权需进行外部流转,即将宅基地使用权流转非本集体外部的成员或集体时,要根据法律限定并相应地调整限定范围,政府应当在审核通过的情况下,在该村民不可再申请额外宅基地的限定下,这种流转是可以被允许的。宅基地使用权流转主体的范围需要循序渐进地放开。
第二,针对不同的土地利用性质选择宅基地使用权的更为合适的流转模式。在对宅基地使用权进行流转之前要区分公益性质用地和非公益性质用地,采取不同的流转模式。当宅基地使用基于公益性质而需要使用时,应该走“转权让利”的道路,将宅基地统一收归国家所有,对宅基地实施“统一征用、统一开发、统一出让、统一规划、统一管理”,对原宅基地使用权人、所有权集体及公益建设投资者合理分配利益收益,按照一定的比例让与原宅基地的所有权人、使用权人以及公益建设投资。当宅基地使用基于非公益性利用时,应以市场化作为先导,将宅基地使用权同化为国有土地使用权流转,构建城乡一体化土地使用权交易市场。政府作为其使用权的管理部门,应完善相关法律,制定严格的宅基地入市标准。
第三,宅基地使用权的流转,要受到多方面的限制。首先,宅基地使用权不能单独流转,必须同地表建筑物一起流转。原因是房地一体主义是我国在土地与建筑物关系的立法模式上选择的立法体例。其次,宅基地使用权对外流转必须要有限制,一是方式上,限定为转让、出租和集成。二是期限上,合理地限定宅基地使用权期限将能够合理地保护宅基地使用权所有人的利益流转方式和期限的限制。最后,宅基地使用权流转必须符合土地利用总体规划,且流转双方的条件需依法获得认可,并办理登记备案手续。
第四,完备统一的法律体系,是宅基地使用权流转的前提。首先,《物权法》从基础上规范并限定了宅基地使用权,宅基地使用权相关的单行法律应以《物权法》为基准进行编制和修改,使相关制度更加符合社会经济发展的需要。其次,在单行法律法规的制定中,争取建立统一的法律标准来限定宅基地使用权取得、流转等,从而避免矛盾和纠纷的产生。法律来源于实践,服务于实践,只有以完备的法律为前提,才能为宅基地使用权流转提供安全的运行环境。
4结论
2010年中央一号文件提出要加快土地管理法的修订,各地的宅基地使用权流转的经验也表现出宅基地使用权变革的需要,在此基础上,如何合法又合理地进行宅基地使用权流转,是需要我们深入思考的。本文以宅基地流转方式为切入点,探讨如何促进宅基地使用权的市场化,从而促进农村市场经济的发展。通过宅基地使用权逐渐放开,促进我国社会主义新农村的建设。虽然宅基地使用权制度的完善还需要一个长期的过程,但笔者相信,众多对此问题感兴趣的学者,必将付出不懈的努力,逐步完善宅基地使用权流转的法律体系及方式。
参考文献:
[1][M].北京:中国人民大学出版社,2005.
[2][J].西南民族大学学报(人文社科版),2005(5):102.
[3][J].长沙民政职业技术学院学报,2009,16(4):34-36.
[作者简介]李阳(1988―),男,河南巩义人,土地资源管理硕士在读,研究方向:土地资源评价与利用规划。
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