《政府采购制度研究文集》经济科学文献.pdf

第一部分
关于建立中国政府采购
制度的若干问题
年机构改革以来,政府采购试点工作已在全国范
围内全面展开。大部分地区根据我部印发的《政府采购管理暂
行办法》在政府采购工作方面做了大量工作,基本完成了总体
原则、方法、步骤的框架制定工作。为了深入开展政府采购工
作,想就政府采购实践中的一些突出问题,谈一点看法,希望
引起广泛的思考和研究。
一、政府采购与公共财政
政府采购是指各级国家机关、实行预算管理的事业单位和
社会团体(以下统称采购机关)使用财政预算内资金和预算外
资金等财政性资金,以购买、租赁、委托或雇用等形式获取货
物、工程和服务的行为。在国际上,政府采购是包括政府采购
政策、采购方式及采购管理在内的对政府采购行为的总称,亦
指公共采购的管理制度。
(一)政府采购制度是公共财政的一个重要组成
部分
在市场经济条件下,国家对经济的管理,由直接管理转变
为间接管理。资源配置由政府配置全部资源方式转变为以市场
为主体配置方式。对“市场失灵”领域如国防、外交、行政事
务、社会治安、公共设施、基础教育、基础科研、卫生保健、
环境保护、物资储备等等,则作为社会公共需要范畴仍需政府
继续发挥职能。具体表现就是由政府向广大公众提供公共产品
和服务。政府为履行其职能,必须以税收等形式筹集资金,再
用这些资金去采购广大公众需要的公共产品和服务,即开展政
府采购活动。因此,在市场经济国家的政府财政也称为公共财
政,政府采购也称为公共采购。政府本级公共财政支出以是否
获得等价物为标准,分为转移支出和采购支出。其中,转移支
出主要是指政府对企业的补助、政府对居民的补助,以及上级
政府对下级政府的财力补助等;采购支出则是指政府直接用于
采购公共工程、货物和服务的支出。在西方国家,采购支出一
般占财政支出的以上,占的比重一般在左右。
政府采购不同于其他消费主体开展的采购活动,它的资金
来源于纳税人缴纳的税金,因此,采购资金的使用也要满足纳
税人的要求,需要做到配置合理,所以,采购活动要坚持公
开、公正、公平的原则。
(二)政府采购制度是实现公共资源优化配置的一
种机制
国际经验表明,在公共资源的配置过程中,依靠道德自律
或互相监督是不能杜绝小集团与政府部门采购官员之间的合谋
和腐败现象的,而公开竞争机制的引入则大大降低了其合谋的
概率。
实行政府采购制度,将公开竞争机制引入财政管理后,供
应商、采购机关以及资金管理部门相互之间的合谋与不合谋的
利益差别已不那么悬殊,而合谋还要承担被揭发或查处的危
险。具体来说,由于要通过公开竞争选出最优标,众多供应商
在竞标中市场化的成本增大,中标的风险加大,中标概率下
降,其合谋的预期收益下降,合谋的欲望受到抑制;同时,采
购机关在招标、评标的规范程序中所起的作用较之没有公开竞
争的采购方式也大打折扣,其主动合谋的欲望因成功率太低且
风险较大而受到制约。由于受供应商与采购机关的合谋欲望下
降的影响,供应商、采购机关与资金管理部门间的合谋也受到
扼制。这样,一方面形成了三者之间不易再合谋的外部环境;
另一方面有利于采购机关、供应商和资金管理部门三者的内在
目标的一致性:对采购机关来说,优中选优,获得价格质量比
最佳的货物、工程和服务,激励厂商更好地为政府这个最大的
消费者服务;对供应商来说,促使其适应市场要求,自觉改善
价格质量比,提高竞争实力;对资金管理部门来说,有利于提
高资金分配和使用的透明度,节约支出,硬化预算约束。在此
基础上,纳税人(公众)也就必然成为最大的受益方。因此,
为了减少合谋现象,实现物有所值的目标,政府采购必须坚持
透明度原则和竞争择优原则。
(三)政府采购制度与计划经济体制下财政对实物
形态直接管理方式,如控制社会集团购买力(以下简
称“控购”)和财政供给制有着根本的区别
控购的初衷主要是通过直接的行政手段抑制社会集团对某
些商品的需求,实现社会商品的供求平衡。随着我国经济体制
改革的深化,市场商品日益丰富,政府与民争购的条件不复存
在,控购的范围最终集中到几种专项商品,目的是控制集团消
费支出。尽管控购方法通过行政手段解决有限商品“该不该
买”的问题,在一定范围内实现对支出预算的控制,但没有解
决“如何购买”的问题。政府采购制度是通过法律手段,规范
公共部门的采购行为,即“如何购买”,以实现政府预期的宏
观经济管理目标。
随着我国国家机构改革,政府职能发生转变,中央政府已
经取消控购的做法,对部分商