从阪神地震看日本防灾模式.doc

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姚远
1995年1月17日5时46分,。截至当年2月4日,这次阪神大地震波及日本14个府县,造成6437人死亡,43792人受伤,25万栋建筑物遭破坏。1995年大地震是日本自1923年关东大地震以来人员伤亡最惨重的一次地震,政府、社会、民众开始真正思考起地震等大规模灾害的严重危害性。人们深感:单靠政府进行救灾是力不从心的。那么,如何才能通过政府与市民社会的合作共同救灾呢?
建立防灾的制度保障
由于日本国土狭小而自然灾害频发,日本政府应对自然灾害的立法工作起步较早,也比较完备。其中最重要的是1961年的《灾害对策基本法》,涉及防灾、救灾和灾后,建立了自中央到地方的全民防灾体系。此后,日本相继制订了《大规模地震对策特别措置法》、《在地震防灾对策强化区域与地震对策紧急整备事业相关的国家财政上的特别措置法》,以及《地震防灾对策特别措置法》等一系列法律法规。
地震造成的房屋倒塌,是人员死伤最大的威胁。日本针对房屋防震制定了严格的法律规定。《建筑基准法》规定,高层建筑必须能够抵御里氏7级以上的强烈地震。一个建筑工程为获得开工许可,除了设计、施工图纸等文件外,还必须提交建筑抗震报告书。对根据地震的不同强度,计算不同的建筑结构在地震中的受力大小,进而确定建筑的梁柱位置、承重以及施工中钢筋、混凝土的规格和配比,都做出了严格规定。2007年,就有建筑工程师因为没有执行这种标准,尽管没有造成损失,依然被判罪入狱的案例。
根据这些由各类法律、法规和规定构建的法律体系,从城市到个体建筑都有精心设计、细致入微的防灾措施。例如电缆线路,为了避免地下管线在地震中容易损坏而难以维护的缺点,一律采用空中架线,即使电线杆林立影响城市景观也在所不惜;居民区,都在开阔的学校操场,公园设置有固定的“防灾避难地”,旁边设有醒目避难地标志;甚至在企业和公共机关,设置了防灾小套装,里面准备了加强橡胶指垫的棉线手套、罐装应急食品、灌装饮用水、蜡烛、救生保温毯、高强度携性袋等,并定时更换,避免过期。
但是,在地震等大规模灾害发生后,由于受灾地区的通讯系统和交通运输中断,中央政府往往很难了解灾区的实际情况,外部救援人员一般都需要花费一定的时间才能够赶赴灾区。如果当地社区、工厂和学校平时都进行了有效的防灾和避难训练,居民能够在地震发生之后相互救助,在第一时间挖掘出被埋邻居或是对伤员进行急救,就会大大减少灾害造成的死伤。这光靠政府的立法和行政是远远不够的,它必须通过政府与社会的合作才能实现。
全民防灾融入社区营造
总体上说,从阪神地震以后,日本的全民防灾形成了防灾城市营造的社区活动,让民间社会的因素发挥其主导作用。日本的防灾城市营造一词,通常指“因地震、火灾、暴雨、暴雪等自然现象诱发灾难时,为了尽可能减少损失,营造拥有较强抗灾能力城市的行政和市民的共同努力”,是继1960年代反公害运动、1970年代城市规划和社区营造运动之后,以防灾为主要目的的一种社区活动。有的地方,将防灾城市营造和防止犯罪城市营造结合起来,形成了安全-安心城市营造的社区活动。
这些工作都需要政府与社会的密切合作。日本政府设立了防灾纪念日,并采取多种措施鼓励、支持民间社会的工作。日本政府将每年的9月1日(关东大地震纪念日)作为全国的“防灾之日”,举国举行防灾训练。静冈县地方政府将7月的每个星期六作为“地震海啸对应日”(来自1993年北海道西南冲地震),福井市则在6月28日(福井地震)到7月18日(福井暴雨)之间,组织“大家都来思考如何防灾”的活动。
在日常生活和这些纪念日中,政府和市民团体组织起多种内容的防灾训练,在阪神大地震之后,防震训练最为人们重视,是“防灾之日”全民演练的主题。
鼓励志愿团体的参与
按照日本宪法,在地震时如果需要出动自卫队救灾,须经国会批准,因此自卫队出动速度会受到影响。例如1995年阪神大地震,政府就因反应迟缓而遭到社会各界批评。但在政府对应缓慢的同时,却活跃着以学生为中心的志愿者活动。当时,日本全国近138万名志愿者赶往地震现场救灾。因而,1995年又被称为“日本的志愿者元年”。
以地震救援活动为契机,为加深对志愿者活动的认识,加强灾难防护,同年12月日本内阁会议决定制定“防灾和志愿者日”,并于次年实施。此后,、9200人参加了2000年有珠山火山灾害救援、。在各地的灾害中,志愿者都成为救灾活动不可或缺的一部分。
志愿者组织是日本民间防灾的一大特色。在福井县、爱知县、静冈县、京都府等地的一些地方自治体,地方政府和当地团体、NPO、社会福利协议会等组织,以“CBO”(Community-BasedOrganization,“扎根社区的机构”)的形式进行日常性合作,在灾害时则联合行动起来,组织起“救灾志愿者中心”指导救援活动。值得注意的是,这些救灾志愿者中心,都不是政府机关的附属机构,有的为官民联合组织,有的则完全由民间机构负责,但都运转得有声有色,体现了民间社会的素质。
同时,与志愿者组织密切合作的是社区中各种自主防灾组织。自主防灾组织是根据《灾害对策基本法》第5条第2款的规定,由当地居民组成的防灾组织,通常以町内会、自治会为母体,由当地居民自主进行合作,组织防灾活动。其功能包括:日常火灾的防止,防火训练,火情通报等;在大规模灾害发生时,组织当地居民避难,掌握避难生活所必需的信息等。
在当地政府的引导和协助下,日本国通过由居民组成的自主防灾组织和由志愿者组织的CBO之间的交流、沟通、联动,形成了一套行之有效的防灾网络。依靠这套网络,日本社会不仅能在应对灾害时有效动员起来,而且因为社区防灾活动的展开,大大提升了民间社会的魅力。 2513161