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宪法实施的概念与宪法施行之道
宪法如何实施?与宪法的实施机制有关,宪法施行机制如何建立,又有赖于我们对宪法的施行机制的基本理念和理解。如果我们把宪法监督理解为一种无所不包的东西,那么宪法监督制度就非常难建立起来。如果把违宪审查理解为一种实施宪法的具体制度,那么,我们就可调动更多的主体加入施行宪法的队伍。所以,在讨论如何建立我国宪法实施机制之前,有必要先梳理有关宪法实施的几个概念。正如有的学者所说,我国宪法学界关于宪法实施的有关概念非常混乱,如宪法监督往往与宪法保障、违宪审查、宪法诉讼、司法审查、宪法解释等概念交替使用,使宪法监督的内涵与外延混乱不堪。(注1)由于长期以来对宪法实施的一套基本概念没有准确地把握,严重影响到我国宪法实施制度的建设。如在我国,一说到法院解释适用宪法就会认为触动了一种体制而变得敏感。其实一些制度的建立并不是体制问题,而仅是我们对一些概念的僵化理解的理论问题。准确地理解区分有关概念,或者说在一些概念上形成共识,对建立什么样的宪法实施机制至关重要。
造成宪法实施的有关概念混乱的原因,与我国作为宪政制度的引进国,翻译不同国家违宪审查制度用的外来语有关。由于这些不同的词在中文中有不同的含义,从而导致可以建立不同的制度。对上述概念存在的问题也引起过一些学者的关注,并作了一些研究。(注2)
我认为构成宪法实施的一套制度有三个层面的概念:
第一,在宏观层面上的概念是宪法保障和宪法实施。
宪法保障是为实施宪法而建立的一整套制度。我基本赞成林来梵教授引用日本宪法学家卢部信喜对这一概念的解释。他说:所谓宪法保障制度是在宪法程序中预设的一种保证宪法实施的装置或制度。其大致可分为两部分:一是宪法自身所设定的制度,即组织化的制度。另一是宪法本身虽然未设定,但可视为基于超宪法的依据而得到认可的制度,即非组织化的制度。所以,这一制度的内容也是非常广泛,可包括国民主权与人权(尤其是表达自由)的保障制度。更直接的机制有:如分权制度、对公务员设定的遵守宪法的义务、刚性宪法技术、特别包括宪法权力受损害的救济制度的违宪审查制度等。(注3)
可见,宪法保障制度是一种非常广泛保证宪法得以实施的各种制度和技术。如我国宪法保障制度可包括宪法序言最后一段和总纲第5条的保障性规定,以及里面包涵的制度,即宪法根本法地位和党和国家机关要遵守宪法的规定;关于全国人大及其常委会监督宪法和解释宪法的制度设定;关于法制统一性的规定和制度;立法法关于法规备案审查的制度;人民代表大会权力分工的构架和公民基本权利的具体实施制度等等。
宪法实施是相对宪法制定而言的概念,是指把宪法文本转变为现实制度的一套理论、观念、制度和机制。宪法实施是很广义、宽泛宏观意义上的概念,它包括通过立法使宪法法律化,行政机关执行宪法,司法机关司行宪法等。宪法实施的具体机制包括宪法监督及宪法解释,或者是违宪审查和宪法诉讼等。宪法实施与宪法保障制度相佐。由于这一概念过于概括和宽泛,使之只能作为概念表达意义,难以作为制度进行操作。
这两个概念的范围差不多,只是侧重点不同,它们的核心部分都是违宪审查制度。
第二,在中观层面的概念是宪法监督和宪法适用。
徐炳教授曾力图把宪法监督与违宪审查区别开来。他认为宪法监督是指为保证宪法实施所采取的各种办法、手段、措施和制度。是个含义很广的概念,既包括专门