逆水行舟,不进则退.doc

逆水行舟,不进则退
编者按:由于在过去通过增量改革的方式促电力行业发展的同时,没有及时对政府的电力管理体制进行同步改革,使一些新的矛盾积累,成为电力行业发展和提高效率的障碍。因此,新一轮大规模、系统化的电力改革势在必行。

改革成效

新中国成立以后的30多年,国家直接办电、管电,电力行业虽然迅速从1952年装机不足200万千瓦迅速发展到1985年的近9000万千瓦,但电力行业一直是中国走向现代化的重要瓶颈!1978年改革开放以后,国家经济高速增长,电力作为重要基础设施对经济发展的制约日益凸现,这促使中国政府在1985年开始了电力行业的开放和改革。国务院在这一年颁发《关于鼓励集资办电和实行多种电价的暂行规定》,实行"新电新价"政策;1985水电部同时提出了电力体制改革的建议,在电源建设环节放松监管,鼓励多家办电。其后迅速出现了部门外的华能电力公司的成立、地方电力建设基金出现、允许中外合资企业办电等,从此中国的电力行业进入了高速发展阶段。装机容量从
1985年的9000万千瓦,,规模为世界第2,而发展速度在全球名列前茅(同时期惟有韩国的电力行业的发展速度比我们高,达到年均10%!),目前更是以每年增加3000万千瓦左右的装机容量发展(相对于差不多每两、三年增加一个英国的总装机容量。)考虑到中(我国的人均年电力消耗量为英国的1/5,日本的1/7,美国的1/12),我国电力行业仍然有巨大的发展空间。
同中国其它任何领域的高速增长一样,中国电力工业高速成长的动力来源于坚定不移的市场化改革。最初的市场化取向的改革是从实行多种电价、鼓励多元投资开始的。由于中国政府一开始就没有将电力作为社会福利低价提供给社会,而是以电养电。在1985年改革时就明确提出,电力企业要有足够合理的利润收入维持简单生产和扩大再生产(从1952年到1982年间,电力行业的资金利润率均在10%以上)。放开发电侧准入,对外资和地方集资办电实行指导性电价,刺激了原国家电力系统以外的投资,促进行业的迅速发展。

在政府通过这种增量改革的方式促进电力行业发展的同时,没有及时对政府的电力管理体制进行同步改革,使一些新的矛盾不断积累,成为电力行业发展和效率提高的障碍。鼓励地方办电的直接后果是逐步凸现了地方利益,出现了电力市场的省间壁垒;以电养电、鼓励多种经营使电力企业通过关联交易产生隐性超额利润;对一体化经营的电网公司缺乏网络接入的监管,产生对独立发电商的歧视;以还本付息为基础、部考虑结构特征的过时电价审批机制导致电力企业的高利润,加重用电企业的负担;过时的电力准入机制导致电力项目困难、成本得不到合理控制。这些矛盾的累积,导致了中国最近一轮的大规模、系统化的电力改革。

监管:从计划到市场

国家电力监管委员会的定位,体现了现阶段我国总体经济制度和政治环境的特征。从成立的过程看,它是由国务院决定,作为国务院的直属事业单位而不是特设的法定机构,目前还没有相关的法律对其职能和责任进行明确的界定。从职能范围看,由于我国投资体制、价格管理体制还没有完成面向竞争性市场经济的调整,所以电监会不具有对电力行业的准入和电力价格进行监管的职能,同时它还必须同其它政府部门分享电力行业的监管权力。电监会