现代行政管理与依法行政.pdf

·专论· 政治与法律 1996 年第 6 期
关于“依法治国”、“依法治省”、“依法治城”
现代行政管理与依法行政或“依法治市”之类的呼声, 人们固然已经非常
耳熟; 对于“依法行政”的要求, 也不会感到陌
生。而无论是治国、治省, 还是治城或治市, 总离
夏书章不开、少不了“依法行政”这一条。
说到“依法”, 极其自然地令人联想起提出
已久的“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”这著名的 4 句话、16 个字。本来, 法律、法规
不能徒具形式, 依法办事不能徒托空言。其威力、活力、生命力, 端在于得到切实有效的遵守。否
则, 其消极作用或负面影响, 对严肃的法制建设将造成巨大的, 难以估量的妨碍、危害和破坏。
就“依法行政”而言, 上述 16 个字当然全部适用。亦即现代行政管理同样要真正做到有法
可依、有法必依、执法必严、违法必究。从工作的重要性来考察,“依法行政”的实际状况如何, 对
建设有中国特色社会主义的全局和全过程, 都有举足轻重的深远意义。做得好, 必能促进和保
证社会主义现代化建设事业的顺利进行; 做得差, 便必然适得其反。此非主观夸张, 而是宏观实
践中屡试不爽的事实。
不过, 常常有这种情况: 重要的任务并不那么容易完成; 好处多的事情, 办起来难度也大。
“依法行政”在“兑现”16 字的要求方面, 大体上便是如此。以下试按照顺序, 就一“有”三“必”分
别从实际出发略抒浅见。
“有法可依”在“依法行政”中进展较快, 尽管还远不能说已经很完备, 但是对行政立法的态
度积极, 保持了较好的势头。这是有目共睹和众所周知的事, 所以没有必要一一列举了。总的
看来, 实体法的比重较大, 也仍须继续努力之外, 程序法则在相形之下需要加紧跟上。在我国行
政法学界对此早有议论, 并非新的问题。随便举两个较近的例子: 一是“依法行政要求政府在法
定的权限内按法律规定的方式和程序进行行政管理活动。”(杨惠基:《严格依法行政, 实现行政
现代化》, 载《政治与法律》1995 年第 6 期); 二是关于行政程序及其法律分类的讨论(杨海坤:
《论行政程序及其法律分类》, 出处同上)。可见程序和程序法正日益受到注意。在国际上, 也不
妨举两个例: 一是美国, 自 1946 年国会通过《行政程序法》近几十年, 行政法的重点在程序不在
实体。(参阅: 河涵:《美国的行政法及其行政法官》载《编制管理研究》, 1994 年第 3 期); 二是日
本, 经过 30 多年的曲折历程,《行政程序法》到 1993 年 11 月才颁布, 于 1994 年 10 月 1 日实
施。(参阅: 湛中乐:《日本〈行政程序法〉述评》, 载《中国行政管理》, 1995 年第 9 期)。实体法的
付诸实施, 需要程序法的促进和保障。认为有法不依、执法不严、违法不究的现象与此有关, 不
是没有根据的。因此, 对于“有法可依”, 行政实体法固然重要, 但不能只满足于有较多的特别是
可操作性不强的实体法。也就是说, 对政府在行使权力之际应遵循的程序, 同样要有法可依。
“有法必依”原是普遍要求, 但是“依法行政”的实践过程中, 行政主体和行政相对人在这方
面的表现