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谈行政强制法在食品药品行政执法中的应用
6月30日闭幕的十一届全国人大常委会第二十一次会议,表决通过了行政强制法,该法将于2012年1月1日起施行。这是一部历经12年,先后经过五次审议才通过的一部法律。该法律与《行政许可法》、《行政处罚法》一起被称为“行政法典三部曲”。该法律的出台,使行政法得到进一步完善,进一步解决了“乱”设行政强制、“滥”用行政强制和行政机关强制手段“软”的问题。该法律的实施,对包括食品药品监管系统在内的行政执法工作必将产生积极而深远影响,执法行为必将得到进一步规范。迫切需要加强学习,调整思路,在实施前的半年时间里未雨绸缪,做好相关准备。在此,结合食品药品监管工作实际就有关条款理解提出一些个人看法,供各位同仁在工作中参考。
一、该法律对食品药品监管具体执法工作的影响
行政强制措施,是指行政机关在行政管理过程中,为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形,依法对公民的人身自由实施暂时性限制,或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为。《行政强制法》对食品药品监管工作的影响主要体现在行政强制措施的设定、行政强制措施的实施主体、具体行政强制措施的实施、行政强制执行手段运用等方面。
(一)行政强制措施的设定
1、食品药品监管行政执法中涉及的现行行政强制措施的种类及依据。按照《行政强制法》规定,行政强制措施的种类包括:(1)、限制公民人身自由;(2)、查封场所、设施或者财物;(3)、扣押财物;(4)、冻结存款、汇款;(5)、其他行政强制措施。该法将现存于多部法律法规中的多种行政强制措施归并为五种,目前食品药品监督管理部门涉及的行政强制措施主要是其中的(2)、(3)两种,查封或扣押药品、医疗器械等产品的行政强制措施可理解为对“财物”的查封、扣押。药品方面的行政强制措施是依据《药品管理法》第六十五条第二款;医疗器械方面主要依据《医疗器械监管管理条例》第三十一条规定;餐饮服务食品和保健食品方面由于《保健食品监督管理条例》至今尚未出台,《食品安全法》及其实施条例提到的都是“声称具有特定保健功能的食品”,并未提出完整的“保健食品”概念,所以保健食品方面的行政强制措施和一般食品一样,其行政强制措施依据都是《食品安全法》第七十七条第一款;化妆品方面由于现有《化妆品卫生监督条例》并未规定行政强制措施,对化妆品的行政强制措施只能依照《国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》(以下简称《特别规定》),该《特别规定》主要规定了“查封、扣押”相关产品、原料、工具设备及“查封”生产经营场所的行政强制措施。但该规定是否适用化妆品卫生监管,在食品药品监管系统并没有见到明确规定,国家质量监督检验检疫总局在《关于<国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定>若干问题的实施意见》中明确了该规定适用于化妆品。卫生部也曾就落实该规定出台过实施意见的征求意见稿,其中包括了化妆品,但并未见正式文件出台。
根据《国家食品药品监督管理局关于贯彻落实<国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定>的实施意见》,《特别规定》规定的“查封、扣押不符合法定要求的产品,违法使用的原料、辅料、添加剂、农业投入品以及用于违法生产的工具、设备;”和“查封存在危害人体健康和生命安全重大隐患的生产经营场所。”的规定同时适用于药品、医疗器械。所以对于对药品、医疗器械、化妆品相关生产经营场所的查封依据来源于《特别规定》,而不是单行的法律法规规定,且该三类产品目前没有规定对专门用于违法“经营”的工具、设备进行查封、扣押的规定,这在执法中要注意。
此外,在广告方面,国家食品药品监督管理局和国家工商行政管理总局以部门规章形式发布的《药品广告审查办法》第二十一条规定了“暂停该药品在辖区内的销售”的行政强制措施;《医疗器械广告审查办法》第是八条第一款规定了“暂停该医疗器械产品在辖区内的销售”的行政强制措施;国家工商行政管理总局等12部门在《2011年虚假违法广告专项整治工作实施意见》中,以文件形式要求食品药品监管部门“对发布严重违法广告的药品、医疗器械、保健食品,一律列入黑名单重点监管,一律采取暂停销售行政强制措施”。
2、《行政强制法》实施后现有行政强制措施合法性探讨。该法第十条第一款规定:“行政强制措施由法律设定。”此处的法律应狭义理解为全国人大及其常委会制定的法律。上述行政强制措施中,只有药品、餐饮服务环节食品及声称具有特定保健功能的食品方面的行政强制措施符合这一规定。那么,是否上述其他行政强制措施一律无效呢?该法第十条第二款规定:
“尚未制定法律,且属于国务院行政管理职权事项的,行政法规可以设定除本法第九条第一项、第四项和应当由法律规定的行政强制措施以外的其他行政强制措施。”从该规定来看,目前由于医疗器械和化妆品