土地出让制度的流变.ppt

关于土地”招拍挂“制度的几点思考
付松泉
在珠三角地区,一场“三旧”改造运动正在快马加鞭地进行。经历了30年的急
剧城镇化之后,土地日益成为制约城市扩大化的瓶颈,旧城镇、旧厂房、旧村居
改造——以“城市更新”的名义“盘活”存量土地,正成为新一轮城市土地开发的热潮。
 在这场“三旧”改造运动中,一种土地出让方式——“协议出让”重新引发了人们
的关注。在今时土地日益紧缺、土地价值飙升、房价泡沫化的大背景下,协议出让
方式在“三旧改造”中的频频闪现,招拍挂这一政府主导垄断的土地出让模式又招至
如潮的批评,是否正预示着土地出让方式多元化的到来?
背景
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2004年之前,大量的农用地被无节制地以统征统购的方式转为国有建设用地,
并以协议出让的方式归至房地产公司名下,曾导致大量的腐败和国有资产流失,
所以,在2004年,国土资源部颁布规定,所有的经营性土地必须实行“招拍挂”制
度。
“招拍挂”通过引入市场竞争机制,充分体现了公开、公平、公正的土地市场原
则,提高了土地利用效率,促进城市土地市场化的发展。但是,城市土地资源配置
的过程中也存在着市场失灵的问题。单一的“价高者得”为指导方针的“招拍挂”制度
能大幅推高地价,更多体现土地稀缺性的特点,但却忽视土地公共资源的属性。当
前的土地“招拍挂“确实存在着一些问题, 必须对我国现行的土地“招拍挂”这一制度进
行必要的调整。
背景
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2004年之后,各个地方政府纷纷成立了土地储备中心(或土地开发中心),
对土地进行收储、规划、开发和招拍挂。
2009年,,同比猛增六成有余。按
照分税制改革后土地出让金收成中央和地方三七分成的原则,土地出让金收入撑
起了地方政府40%~50%的财政收入。土地收储生财甚至成为了地方国企脱困、市
政配套工程建设的主要资金来源。
实行招拍挂之后土地储备中心在抬升地价,实现土地价值最大化,获取土地出
让金上,是战果累累。在利益驱动机制下,在招拍挂中,地方政府甚至联手开发商
将土地价格越拍越高,获得巨大溢价收益。比如城市新CBD,要建立某某中心之类
的概念。在拍卖之前,也会暗地里与开发商进行联手,将土地价格炒高。而为了经
济利益,政府强拆强建导致的恶性群体性事件在土地招拍挂之后呈现大规模爆发的
现象。
“招拍挂”带来的双重垄断现象
A:政府垄断
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在银行信贷对开发贷和土地贷款宽松的环境下,政府每出让一批,开发商就高
价收购一批。诞生的“地王”,开发商用来建造偏向少数富有阶层的高档住宅或储而
不开发,与政府设想通过增加土地供应,建造中低价位住宅从而调控房价的初衷背
道而驰。也使得土地供应上的政府垄断叠加上了开发商垄断。 虽然政府出台多项政策,打击开发商囤地现象,但是截至2009年年底,全国
仍然约有1万公顷闲置土地。”而自2005年以来,全国产生的“地王”,一半以
上至今没有开发。
而随着一级城市土地供应的价格高涨,开发商开始转向城郊和二三级城
市,以城市综合开发、旅游地产、定向招商的名义,仍然在继续进行大规模
的圈地。
“招拍挂”带来的双重垄断现象
B:开发商垄断
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1 、价格问题:通过“招拍挂”方式获得土地的交易价格是不是土地的真实价值?
据统计,土地“招拍挂”的价格高于土地协议出让的平均价格的4 一6 倍. 同时根据多宗挂牌或拍卖的土地成交价和起始价的价差一般在1 . 5 倍以上。通过“招拍挂”方式转让经营性用地使用权为政府获得了巨额增值收益。土地价格高涨,而开发商在支付了高额的地价款后势必将其转嫁到房价中去从而增加购房者的负担。
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土地“招拍挂”中存在的问题
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2 、规划问题: 土地在“招拍挂”时, 是对应于一定规划条件下的价值几何
。当这宗土地的规划条件发生变化时,其土地使用权价格也就相应地会发生变化。然而,地方政府在土地的招标文件中,一般是处于’‘规划意见书’‘的阶段只是对规划的规模、用途提出了一个笼统的限制条件, 这样一来开发商在不惜一切代价拿到土地后,想方设法改变规划条件,成为开发商和政府博弈的最重要手段。改变用途、提高容积率成为开发商降低土地成本,控制项目风险的最常见和最有效的手段。
土地“招拍挂”中存在的问题
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3 、公平问题:”招拍挂“真的就那么公平吗?一些“有背景”的开发商只要在挂牌前跟地方政府充分沟通好,摘牌的可能性极大。政府和开发商会在挂牌的总地价上协商好,底价的制定就是双方达成的协议。如果拍卖价格高于双方当初协议价,政府会将差价返还至开发商。或者是以地价返还的方式,或者