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浦东开发区管理体制研究
发布时间:2011-09-16
浦东开发区发展的历史就是浦东开发开放的历史。进入新浦东时代,浦东“7+1”方案的推出,预示着开发区管理再一次重回高效精简、区内事区内办、重在开发、重心下移的目标导向模式。这一次的体制复归,一方面是“两个中心”国家战略深化聚焦的体制回应;一方面是“两区合并”大浦东格局下新产业空间的现实要求。而从浦东开发开放20周年之际推出这一整体方案的角度而言,这次调整,也是对近年浦东开发区发展的体制反思,以及兄弟区县近年迅猛发展的一次体制应对。开发区管理体制作为一个系统的制度设计,如何分析当前浦东开发区管理体制已有的实践,并理出今后体制优化的方面和方向,是本文拟解决的核心问题。
一、理论与意义:开发区管理体制研究的研究意义与若干判断
我国开发区的兴起以1980年中央决定建立深圳、珠海、汕头、厦门四个经济特区为标志。1984年9月国务院批准兴建第一个国家级经济技术开发区——大连经济技术开发区,随后全国各地经济技术开发区相继建立,再后其它各种类型的开发区如高新技术产业开发区、保税区、边境经济合作区、旅游度假区等也于80年代中后期在全国范围内兴起。截至到目前,全国国家级经济技术开发区数量已经增至79家,国家级高新技术开发区数量增至56家,国家级保税港区15个,国家级边境经济合作区14个,出口加工区15个;省级、市级的开发区上百家,加上县、区级的开发区,总数曾多达近7000个[1]。
这些开发区在推进区域经济发展、推动改革开放、加快高新技术产业发展、缩小城乡差距以及相关体制机制创新上都发挥了极其重要的作用。为此,围绕开发区的研究也相当丰富,包括开发区的发展模式、竞争力分析、战略规划研究等等,然而提到开发区管理体制的研究,也有学者指出由于开发区管理体制的复杂,特别是其中可能参杂过多人为因素,而使得这一研究难以保证客观性,也难以对开发区的发展实践产生具有科学性的指引作用。针对这一问题,本文首先对这一质疑进行回应,同时,也是为展开后续讨论做一概论式的铺垫。
(一)浦东开发区管理体制研究的意义
开发区管理体制受到的影响因素众多,很难说有一套完全科学合理的开发区管理体制可以解决开发区所有的运营管理问题。为此,也有专家学者指出开发区管理体制问题复杂多变,尤其涉及诸多人为因素,其研究意义的重要性和必要性应打问号,为回应这些问题和质疑,研究浦东开发区管理体制,必须回答的一个问题就是研究的意义在哪里?到底有多大?在这里,我们要区分两个概念,开发区管理体制的重要性,以及开发区管理体制研究的重要性,两个概念有联系,但区别更大。开发区对于区域经济发展的重要性已无庸赘述,而开发区管理体制作为开发区发展的重要组成部分,其重要性也毋庸置疑。无论是开发区的战略规划、功能布局、开发进程、转型升级等等都无法脱离管理体制去探讨。而管理体制作为上层建筑,其设计的合理与否,科学与否,是开发区高效快速持续发展的重要基础性、框架性决定因素。管理体制如果没能适应、或顺应开发区发展的变化,则它很可能成为阻碍开发区发展的“罪魁祸首”,反之,如果根据开发区发展的条件、阶段、环境特点做出了合理的体制安排,则体制将发挥巨大的制度生产力。特别是在中国现行政府制度环境下,体制问题成为发展中的重要变量。从本质意义而言,开发区是不同于一般区域的特殊区域,它是通过非均衡的资源集聚形成一个异质化的区域,集聚要素够快够多,则其形成一个增长极,带动整个区域的发展。在资源的极化过程中,政策可能是初始发展中非常重要的一个资源,尤其在中国这样一个市场经济转型国家,政府的力量仍渗透于各个领域,而集中优势兵力打歼灭战也是社会主义国家最重要的政治优势,因此,根据区域优劣势分析,通过顺势而为的政策聚焦是打破区域均质发展,培育区域增长极,推动区域整体发展的关键。
以上论述突显了开发区管理体制的重要性,当然体制也有其特点,那就是复杂性。这种复杂性体现在两个方面,一是体制自身就是由组织架构、人员安排、权力结构、调整机制、组织文化等等多个方面组成,其本身就是一个复杂系统;二是体制作为一个权力分配的结构系统,其受到外界的客观和主观影响也非常复杂,例如国内外产业发展趋势,开发区发展基础与发展阶段,领导者的战略意图,所在区域的行政管理体制,以及土地、金融、税收、贸易、就业、户籍等等各项政策。作为一个由如此多变量组成的问题,如何来理解它,研究它,确实面临挑战。即使采取经济学中所采用的条件约束法,在假定若干条件不变的情况下,对变量进行分析,也是难以做到。例如,浦东此次7+1开发区体制调整,在若干年之后,浦东开发区得到了快速高效发展,然而这其中面对国际产业转移大趋势、国内经济发展大变化等等诸多因素,体制调整的解释力到底有多大是一个未知数。同时,历史无法重复,我们无法在若干年之后回到现在