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垄断国企的反垄断规制
摘要对于国有企业反垄断是否应该专门立法这一问题一直争论不断,本文从分析垄断国企的特性出发,指出垄断国企的反垄断问题不需要专门立法,但直接适用现行反垄断法对垄断国企进行规制也确实存在一些困境,并提出改进建议。
关键词垄断国企垄断性企业反垄断
作者简介:杨磊,武汉大学法学院。
中图分类号::A文章编号:1009-0592(2013)08-088-02
垄断国企的反垄断问题一直是我国反垄断法学界研究的重点和国内外媒体追踪报道的热点。有不少学者提出,垄断国企反垄断应进行专门立法。笔者认为,就垄断国企本身的特性而言,并不需要专门立法。
一、应直接适用反垄断法对垄断国企进行规制
“垄断性国有企业”这一概念包含两层属性:“垄断性”和“国有”。“垄断性”是指国有企业在某一特定市场中具有市场支配地位的状态,它能够控制商品价格、数量或者其他交易条件,或者能够阻碍、影响其他经营者进入相关市场。“国有”即国家所有,它表明了垄断国企与国家的特殊关系。因为“国有”的产权属性,垄断国企不以营利为唯一目的,它还肩负着国家调节社会经济的使命,因此法律往往给予其一定优待地位,在反垄断领域中这体现为《反垄断法》第七条对其垄断地位的肯定。
无论是“垄断性”还是“国有”都不影响反垄断法对垄断性国企进行规制。第一,虽然反垄断法对垄断国企的垄断状态予以肯定,但不代表反垄断法允许其实施垄断行为。这是因为,反垄断法反对的是垄断行为而非垄断状态。反垄断法自1890年在美国发轫以来,历经一个多世纪的演化,“反对垄断行为,而非垄断状态”已经被立法者和执法者所接受。各国反垄断法都有一个基本共识:反对经济活动中的垄断行为,而不是反对企业的垄断地位。豍第二,所有制因素在我国不是企业享有反垄断法适用除外待遇的判断标准,我国反垄断法并没有明确规定国企不适用反垄断法,而这也符合世界上反垄断立法的一般做法。例如,《欧共体条约》的86条第一款就明确规定国家不能对国有企业提供特殊待遇。豎因此,笔者认为可以直接适用反垄断法对垄断国企进行规制。
另一方面进行专门立法的做法也行不通。如果进行专门立法,在已存在反垄断法的情况下,只能由国务院而不是全国人大或人大常委会来承担这一任务,也就是说,针对垄断国企反垄断问题的专门立法只能是行政法规。这是因为,针对垄断国企反垄断问题的专门立法相对于反垄断法来说是一个更为细化的规定,适用范围也更小,其效力应低于反垄断法,因此要由国务院来制定。而行政法规难以有效地对垄断国企进行规制。我国存在“高管入仕”现象,2006年出台的《党政领导干部交流工作规定》中明确规定“实行党政机关与国有企业事业单位之间的干部交流,选调国有企业事业单位领导人才到党政机关任职”,如现在的国资委主任蒋洁敏即是原中石油董事长。这意味着,国务院立法的制定者很可能是垄断国企的原管理者,这样一层关系的存在会直接影响行政法规制定的公正性,进而也就影响实施效果。因此,应直接适用反垄断法对垄断国企进行规制。
二、反垄断法直接适用面临的困境
学术界之所以会对垄断国企反垄断是否应该专门立法这一问题产生争议,主要原因在于现行反垄断法对垄断国企规制不力。从“垄断性”和“国有”这两个属性出发,可以分析出反垄断法对垄断国企规制的不足之处。
(一)垄断性