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探讨基于公共管理视角下我国社区居家养老服务对策
在当前老龄化社会背景下, 社区居家养老模式越来越受到社会各界的广泛关注, 在其发展已取得了一定成效的同时,也面临着来自各方面的掣肘,尤其是法律层面的诸多问题, 已经成为了制约其发展的主要瓶颈, 亟待解决。
一、社区居家养老服务法律规制的基本理论
(一) 社区居家养老服务的内涵与优势
据有关资料统计, 我国在1999 年已跨入了人口老龄化国家行列。我国人口老龄化具有人口基数大、增加速度快、高龄化趋势明显、困难老人数量多、与家庭小型化相伴随、先于工业化等基本特征,严重影响到经济社会发展的同时, 对养老服务体系也造成了极大冲击, 社区居家养老作为一种新兴的养老模式异军突起, 其服务模式一方面能够减轻传统家庭养老的人力负担,又能解决养老机构数量不足, 门槛较高, 老人身处其中感觉亲情日渐淡漠的问题, 获得了很多老年人及其家人的青睐。
本文认为, 社区居家养老服务包括两个层次的内涵, 第一层次是老年人不需要离开家庭, 而是在自己熟悉的环境中,延续原有的社会网络, 享受养老服务; 第二层次是政府积极主导, 以居家为基础, 以社区为依托, 整合互联网+ 在内的各种资源, 由政府提供基本公共服务, 各类企业、社会组织和养老服务队伍提供专业化和公益性服务, 满足老年人社会化服务需求的养老服务模式,其服务内容应包括日间护理、家务服务、医疗保健、应急救援、文体休闲等综合性服务。
目前, 我国各地正努力探索社区居家养老模式, 已经积累了一些经验。在北京、上海、青岛、宁波、武汉等全国大部分大中城市已初步形成了服务形式方便多样化,服务内容丰富多元化的社区养老服务格局。据民政部2015 年社会服务发展统计公报记载, 截至2015 年, 万个, %, 万个, 比上年增长55%, 万个, 社区服务志愿人员900 多万名, 民办社会福利机构1600 余家。2016 年10 月,第四次中国城乡老年人生活状况抽样调查情况发布, 根据数据显示,老龄产业市场不断升温。一是老年人照护服务需求持续上升。2015 年, %, %上升近9 个百分点。二是社区为老服务中上门看病需求居于首位。2015 年, 城乡老年人的居家养老服务需求项目排在前三位的分别是上门看病、上门做家务和康复护理。这些调查和统计充分说明了社区居家养老服务的出现,既能应对当前人口老龄化发展的客观需求, 又能缓解传统家庭养老的压力, 提高老年人生活质量, 维系社会稳定, 发展前景非常可观。
(二) 社区居家养老服务法律规制的理论基础
社区居家养老其根本的目标在于通过良性的政策引导和法律保障为有需求的老年人提供服务, 在法理层面其归属于社会分配法律关系,其追求的价值目标在于建立与运行实质公平价值, 有效分配养老资源, 促进社会养老资源成果的公平分享, 其最主要的理论基础包括福利经济理论、社会保障理论与需求层次理论。
首先, 福利经济理论追求的重要的社会目标就是为了实现最高的社会经济效率、公平的收入分配,实现社会整体利益价值, 这是社区居家养老服务在法理层面构建其制度体系的本位思想。每个社会成员都期待幸福和安定的晚景生活, 老年人的利益实现程度对社会整体利益的实现有重大影响,不局限于个体单一受益, 实现利益的普遍化才是根本, 整体利益不是个体利益的机械叠加, 而是个体利益相互博弈的结果, 只有尽量逼近绝大多数人的利益最大化的帕累托最优并在不能实现最优的情况下尽量促进最小受惠者利益, 才是实现了个体利益向社会整体利益的初步进化。在我国社区居家养老发展的现阶段,政府和社区作为居家养老服务中的必然主体和主导, 以社会整体利益为本位, 才能理性提供政策支持, 资金投入, 引导社会力量积极参与,建设完善的社区居家养老制度,实现最优的经济效益与资源分配效应。
其次, 社会保障理论体现了国家对于社会经济生活的干预, 是社区居家养老制度体系设计的关键。在开展社区居家养老服务的实践中,政府应维持与促进市场自治与衡, 促进社区居家养老产业的供需平衡, 建立民间资本与社会力量参与社区居家养老的市场运行与政府干预间的良好互动机制, 促进资源的优化配置。
最后, 需求层次理论是社区居家养老服务发展的基石。依照需求层次理论, 作为一种开放型、多元结构的服务模式,社区居家养老可以满足老年人对于家庭和社区的双重依赖, 满足老年人在生理、安全、社交、尊重和自我实现等五个不同层面的需求。
二、我国社区居家养老服务法律规制现状及问题
(一) 社区居家养老服务的法律制度现状
新修订后的《中华人民