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审计研究简报
第 2期
(总第185期)
审计署审计科研所 2009年3月 2 日
国家审计“免疫”系统功能
理论的基本概念辨析
国家审计“免疫”系统功能理论至少涉及五个基本概念,即国家审计、审计监督,以及免疫系统、“免疫系统”和“免疫”系统。
一、国家审计概念的古与今
什么是国家审计?这是个审计理论问题,也是个审计实践问题。自我国建立社会主义审计制度以来,人们一直试图从不同角度为国家审计下一个准确的定义。其根本原因就在于,国家审计的实践性非常强,国家审计的定义只能是国家审计实践一定发展阶段的产物。
(一)古代国家审计的概念
古代国家审计的概念,可以从两个角度进行研究:一个是古人眼中的古代国家审计,一个是现代人眼中的古代国家审计。
宋人潜说友在《咸淳临安志》一书中,对诸军诸司审计院的审计职责曾有一段精辟的概括。
潜说友对审计的“审”解释为:“自宫禁、朝廷,下至斗食佐史,凡赋禄者,以式法审其名数,而稽其辟名者。唯郊赐给已乃审,禄有疑予,则诏以法。”意思是:审的依据是“式”。唐宋的法律由律令格式构成。律,刑典;令,尊卑等级规定;格,朝廷官员、部门职责;式,官员、部门行为准则。式,这里可以理解为法律法规。审的对象是“赋禄者”,即朝廷的百官和贡赋。审的重点是“稽其辟名者”,即隐藏钱粮物品的情况。
潜说友对审计的“计”的解释是:“凡四方之计籍,上于大农则逆其会。凡有司议调度、会赋出,则诹焉。”意思是:审的手段是查“三计”账簿,包括官员财物收支之计、四方贡物之计和赋税收支筹划之计。
我国古代国家审计概念有组织的研究,是与1999年12月开始的《中国审计史》编写过程结合在一起的。中国审计史的研究进一步拓宽了国家审计的视野,提出了古代国家审计的三个典型特征,即以财政财务收支为监督检查的对象、以审查账目为基本手段、拥有相对独立的机构和人员,从而解决了《中国审计史》编撰过程中的突出问题,把古代审计从古代财政、官吏监督中成功地剥离出来。
(二)现代国家审计的概念
1989年中国审计学会贵州研讨会提出:国家审计“是由专职的机构或人员,依法对被审计单位的财政、财务收支及其有关的真实性、合法性和效益性进行审查,评价责任,用以维护财经法纪,改进管理,提高效益,促进宏观调控的独立性经济监督活动”。如果将这个定义中冗长的定语省略,就成为:国家审计“是独立性经济监督活动”;再进一步依次省略,就是:国家审计“是经济监督活动”;国家审计“是监督活动”;国家审计“是活动”。活动,是个一般性的概念;经济监督活动,范围明显收窄;独立性经济监督活动,体现了国家审计的法定性。这个定义实际上是对国家审计行为外在形式的一种客观描述。
1995年,审计署提出:国家审计“是独立检查会计账目,监督财政、财务收支真实、合法、效益的行为”。省略定语后,就是:国家审计“是行为”。行为,从定义的角度观察, 仍然是一个相当宽泛的概念。这个定义的意义在于,它从国家审计实践出发,提出了一个实务性的国家审计定义。
(三)国家审计功能认识的发展
国家审计的定义,涉及国家审计理论的基本概念。由于审计基础理论研究尚不充分,国家审计的概念一直也没有取得共识。但是,国家审计实践在审计理论概括相对滞后的情况下,有了极大的发展。国家审计定义的研究也逐渐走出了纯学术的逻辑推演,开始了不断总结、提炼国家审计实践经验的新路径。国家审计的定义也不再拘泥于学术概念的形式,重点要反映人们对国家审计功能不断深化的新认识,以适应国家审计实践发展的最新需求。
1998年,李金华审计长在接受央视记者采访时表示,很欣赏德国前审计长扎威尔伯格说过的一句话:“审计是国家财产的‘看门狗’(英文watchdog)”。2003年,李金华审计长又提出:国家审计“要发挥‘眼睛’作用”。后来演变为国家审计“是国家的经济卫士”。“经济卫士”的提法,实际上不是一个严格的定义。它只是一个修辞学上暗喻的喻体。但它表达了这样一个定义方向,就是要从国家审计与国家社会、经济的关系以及国家审计在国家社会、经济运行中的功能或作用的角度来定义国家审计的概念。
2008年初,刘家义审计长对国家审计功能做出新的概括,提出了国家审计“免疫”系统功能理论,认为:“国家审计是国家经济、社会运行的‘免疫’系统。”这个新概括精炼地反映了国家审计实践的最新发展,集中反映了审计机关对国家审计认识的最新理论成果。这个概括应当具有这样几个基本含义,即国家审计是一个系统;国家审计是一个具有类似人体免疫系统功能的系统;国家审计是国家经济、社会运行系统中的子系统。它重点强调:国家审计是国家经济、社会运行系统中内生的、具有不可替代的建设性作用的子系统。
但是,仅仅对这个概括做出这种解释,还是很不够的。作为一个来源于国家审计实践的科学论断,必须能够科学地回答人