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由南海问题看我国海上行政执法模式
摘要:南海问题是目前我国的热点问题,而海上行政执法是国家海上管辖权的运用和实施,是维护我国海洋权益、保障海洋安全最重要的手段。纵观有代表性的国家,其海上行政执法模式大体可分为两类,如以美国为代表的相对集中统一的海上行政执法模式和以英国为代表的相对分散多部门的海上行政执法模式。我国现行海上行政执法模式可归结为相对分散多部门的。面对日益严峻的海洋形势,我国正在改革为相对集中统一的海上行政执法模式。
关键词:海上行政执法;执法模式;统一型执法;分散性执法
中图分类号: 文献标志码:A 文章编号:1002-2589(2014)01-0129-02
一、海上行政执法模式

海上行政执法,是国家海上行政执法主体执行海洋活动的总称,是一国行政执法体系的重要组成部分之一[1]96。海上行政执法的内容丰富,涉及海洋权益维护、海洋资源和环境保护、海域使用管理等。
按照《现代汉语词典》的解释,“模式”是指“某种事物的标准性形式或固定格式”[2]23。我国海上执法模式具体包括执法主体的设置、权限划分和执法活动中职权的运作方式等。海上执法模式是海上行政执法体制的外在表现形式,海上行政执法体制是海上执法模式的内在决定因素。从一定意义上讲,有什么样的海上行政执法体制就有什么样的海上执法模式。在执法模式中,行政职权是核心或实质问题。海上行政执法模式具有规范性和技术性、广泛性、综合性和复杂性。

集中统一的海上行政执法模式。即由单独的执法机构实施集中统一的海上执法。该模式又可分为两种类型,一种是行政部门专门执法,在海上设立单个机构执法,一般挂靠着或者隶属于政府的某个行政部门;另一种是军队执法。目前,世界上许多沿海国家,绝大部分都拥有统一的海上执法力量,这些国家包括:美国、日本、韩国等。比如美国的海岸警卫队,几乎涉及所有涉海部门的工作[3]。
分散多部门的海上行政执法模式。有的国家是多个部门执法,其中部分国家包括军队执法,如德国。

首先在执法机构的设置上有所不同。分散多部门的海上执法模式是针对特定的领域设立相应的执法机构。它的优势之处是,专业的条件、设备和人员能被各执法机构全力配备,而且他们对特定领域、行业内的执法活动非常熟悉,管理效率高。但在实践活动中也存在很多缺点,由于执法机构设置比较分散,各机构的权限较狭窄,不能很好地从宏观上进行全面把握和综合考虑。而集中统一的海上执法模式的海上执法机构是统一、单独的,其优点是可以避免和消除分散多部门的海上执法模式下政出多门、职权交叉的弊端,有效提高执法权运作效率。但是,集中统一的海上行政执法模式往往被一国现有的管理体制和立法所限制,需要通过改革管理体制或者进一步修改或制定法律来进行不断提高。
其次是海上执法队伍的职能配置不同。分散多部门的海上行政执法模式下各海上执法队伍的职能配备也是趋向于专业化,将缉私、渔政等执法权分配到不同的部门。但在实践中容易产生职权交叉或各机构互相推诿的情形。而集中统一的海上行政执法模式开辟了新的专业执法的权限配置,由一个主要政府机关来集中行使多种海上执法职能,但这就要求执法人员具有更高的素质。
最后是海上执法资源配置不同。在分散