公安机关执法管理的基本制度设计.doc

坚持严格、公正、文明执法,是公安工作的生命线。要实现严格、公正、文明执法,必须首先做到规范执法。[1]加强执法规范化建设是公安机关顺应社会主义法治建设快速发展的必然要求,是公安机关提高自身履职能力的必然要求,是建设高素质公安队伍的必然要求。[2]加强执法规范化建设,关键在于健全完善各项执法管理制度,对执法活动进行有效的规范和约束。尽管从一开始公安执法就有相关的制度规范,但随着社会的发展和执法环境的变化,原有制度规范与现实工作要求之间存在许多不适应。要提高公安机关执法能力和水平,必须根据新形势、新任务的需要,健全完善各项执法管理制度。一、执法管理基本要素和内容分析公安执法包括刑事执法和行政执法,涵盖了公安机关的主要职能,因此,执法管理制度内容必然也是非常庞杂的。公安执法包括三个要素:执法主体、相关人、案事件。1、执法主体就是公安民警。执法主体的素质能力对于公安机关执法能力和水平非常关键。与相关人直接接触的是承办案件的民警,但执法主体还包括其它参与案件的其他民警,比如参与审核的法制部门民警、审批决定的各级领导,不同类型的执法主体在执法方面的要求也不同。2、相关人是各类当事人,包括行政案件中的相对人、刑事案件中的犯罪嫌疑人、受害人等。相关人是公安执法结果的承受人,因此执法结果的公正与否对于相关人切身的利害关系有着直接的影响。3、案事件是公安机关执法行为的主要对象,是联系执法主体和相关人的载体,公安执法的过程就是依据法律对案事件处理的过程,因此,案事件也就是执法管理的主要对象。法律是公安执法的基本准则(这里指的是广义的法律)。不同类型案件的执法行为有不同的依据,刑事执法的主要依据有《刑法》、《刑事诉讼法》、《公安机关办理刑事案件程序规定》、《公安机关执法细则》等法律法规和规定。行政执法的主要依据有《治安管理处罚法》、《公安机关办理行政案件程序规定》、《公安机关执法细则》等。但在实际执法中,由于现实情况多种多样、复杂多变,法律不可能事无巨细,一一作出明确的规定。因此实践中经常出现执法主体自由裁量权滥用或者不知如何运用法律等情况。笔者认为地方各级公安机关也有必要根据实际情况制定详细的执法标准,以进一步明确法律面对具体情况的如何运用。要在执法中贯彻落实法律和更具体的执法标准,必须加强执法监督。执法监督包括过程监督和事后监督,其中过程监督又是执法监督的重点。过程监督主要就是执法质量监督,也就是在监督执法过程中法律和执法细则是否严格得到运用。事后监督则有执法评估、责任追究等。执法监督是贯彻整个公安执法过程各个环节的重要管理手段,是促进公正、文明执法的关键。二、执法管理机制设计公安机关执法管理机制是一整套促使参与执法工作各类执法主体依法履职、确保案事件公正处理、正确维护相关人合法权益或追究责任的工作机制。广义的公安机关执法管理机制包括来自外部的管理监督,但这里仅研究狭义的机制,即公安机关内部对执法工作的管理机制。总体上公安机关执法管理机制依次包括执法主体管理、执法过程管理和执法改进管理三个方面的内容。执法主体管理是确保执法规范化的前提,其内容是提高执法主体的法律意识和业务素质。执法过程管理是执法规范化建设的重点,要实现过程管理要有可操作的执法标准、有效的执法质量监控体系和严格的执法责任追究,从而确保公安执法的公平正义。执法改进管理则是持续推进执法规范化建设,不断提高公安机关的执法能力水平的过程,其关键是执法绩效评估,通过评估分析当前公安执法现状和存在的问题,然后提出下一步的对策。执法管理最终要落实到个案执法管理上。个案执法管理机制关键是执法流程的规范和监督,通常来说个案执法中一般事务包括“承办-审核-审批”三个步骤,而监督步骤则不是一个单独的步骤,而是针对各个步骤都有监督,相应的执法主体也分为四种角色,每种角色及其行为都应接受管理。一个完整的执法过程可能包含一个或多个具体的事务,某个事务对应这样一个流程,所有子流程一起组成一个完整的执法流程。因此,可以将执法管理措施落实到执法流程每一个步骤,实现个案的全面管理。三、执法管理架构设计要保障执法管理的有效运行必须科学合理的设定执法管理的管理架构,明确公安机关各警种部门的职责分工,确保各警种部门发挥应有的作用。(一)水平架构执法管理涉及的警种部门很多,主要有执法部门和法制部门,另外政工部门和非执法部门也和执法管理或多或少存在各种联系。1、执法部门。是直接实施公安执法行为的警种部门,刑侦、禁毒、网警、治安、出入境、交警、派出所等都是我们常见的执法部门。执法部门负责具体的公安执法工作,即承办具体的案事件,因此实施执法主要主体,同时也是执法管理的重点对象。2、法制部门。法制部门是公安机关规划指导公安法制工作、参与案件审核办理的职能部门。法制部门由于其法律业务的专业性,应作为执法管理的主管部门,负责整个组织公安